PPP研究
國家發展改革委第二批PPP項目典型案例總體分析
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國家發展改革委發布了第二批43個PPP項目典型案例名單，這是繼2015年公布第一批13個典型案例之后又一示范引領PPP規范發展的重要舉措。從案例征集到專家評估，從意見反饋再到正式發布，第二批PPP項目典型案例推選工作一直引起社會各界關注。“PPP導向標”微信公眾號發布典型案例名單之后一天內，閱讀人數突破25000人！報名點評典型案例的國家發展改革委PPP專家庫專家也超過100人！ 在各地申報的392個PPP項目中，僅43個案例被最終選中。43比392，近乎“十選一”！這是怎樣的篩選程序和評估標準？入選的典型案例具有哪些特征和示范價值？ 一、集思廣益和上下聯動的評估過程 1.典型案例征集 榜樣的力量是無窮的。對過去已經實施的PPP項目，選擇典型案例進行系統性研究，挖掘示范價值，總結經驗和不足，為未來實施的PPP項目提供借鑒，是國家發展改革委規范我國PPP事業健康發展的眾多舉措之一。自2015年國家發展改革委首次發布以北京地鐵四號線、固安工業園為代表的13個PPP典型案例以來，典型案例的示范作用和品牌價值已被社會各界所認可。 典型案例需要持續引領。2016年9月，國家發展改革委發布《國家發展改革委辦公廳關于請報送傳統基礎設施領域PPP項目典型案例的通知》（發改辦投資[2016]1963號），正式啟動第二批PPP項目典型案例征集工作，各地申報熱情很高，共征集了392個PPP項目，其中發展改革系統推薦項目案例230個，社會公開征集的項目案例162個。 2.統籌組織協調 國家發展改革委投資司領導非常重視案例評估工作，全程多環節參與指導。2017年1月初，國家發展改革委委托中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司），組織專家對各地征集的傳統基礎設施領域PPP項目案例進行評估，明確評估重點是典型案例的合規性、代表性、創新性和可推廣性等。投資司韓志峰副司長多次參加評估會，認真聽取評估工作匯報，要求嚴把質量關，堅持寧缺毋濫。 鑒于PPP典型案例評估工作的重要性和復雜性，中咨公司決定由研究中心牽頭組織各相關部門承擔具體的評估工作，李開孟主任統籌協調和總體把關，徐成彬處長擔任評估工作項目經理，研究中心全體成員參與評估支撐服務，矩陣社會事業業務部、能源業務部、農村與地區經濟業務部等部門配合參與。為了群策群力、集思廣益，中咨公司邀請了國家發展改革委PPP專家庫50余位專家參加了評估工作，力保高質量地完成評估任務。 3.項目分類與專家分組 由于案例征集是按省報送，而案例評估需要按領域和行業分組開展。2017年1月中旬，中咨公司在北京組織召開專家集中評估會，根據各領域案例數量和相關性，將通過合規性初步篩選后所保留的211個待評估案例分為八個小組：能源組（組長劉世堅）、交通一組（組長徐成彬）、交通二組（組長武威）、水利組（組長陳宏能）、環境組（組長薛濤）、市政一組（組長丁伯康）、市政二組（組長王守清）和市政三組（組長吳亞平）。 根據國家發展改革委PPP專家庫專家的專業分組情況，每個評估專家組均遴選了工程技術（如尤伯軍、王少輝、李飛、王才君、劉操、杜景燦、李謙、楊永奎）、投融資（如李茂年、肖光睿、羅桂連、崔喜蘇、蔣中松、尹昱、屠樹毅、彭琨）、財務分析（如王盈盈、李煒、朱紅、朱濤、喬國英、李彥宏、張明欣、褚春超）、項目管理（如王強、葉繼濤、王東、田麗鳳）、法律（如劉飛、劉敬霞、譚敬慧、袁華之、李文、余文恭、王霽虹）、綜合（如曲偉、孫旭東、彭程、熊偉、胡振）等領域的專家,以保證各組專業齊全，專家優勢互補。 4.分組討論與統一匯總 根據專家集中評估會達成的典型案例篩選原則，各組專家在組長的組織協調下，逐一討論本組案例，提交了小組初步評估意見。在此基礎上，中咨公司進行復核，對各組初步評估意見提出進一步修改完善的具體建議。 2017年2月底，中咨公司整合各組意見，在系統研究的基礎上形成傳統基礎設施領域PPP典型案例初步評估意見，排除了存在明顯缺陷的項目，“擬推薦”73個初選案例，對其逐一提出針對性的補充修改建議，并向國家發展改革委報送了《傳統基礎設施領域PPP項目典型案例評估擬推薦項目評估意見及其修改建議》。 5.意見反饋與綜合權衡 國家發展改革委投資司非常重視中咨公司提出的評估意見，對“擬推薦”案例評估意見逐一審核后，于3月中旬全部反饋至項目所在地的發展改革部門，要求項目單位及時補充完善項目材料，提供PPP項目實施方案（2014年以后簽約的項目）、PPP合同和社會資本方招標文件等更詳細的項目資料，以便進一步深入分析評估。項目所在地發展改革部門或項目單位高度重視，對修改意見提出反饋意見，并進一步補充完善了項目資料。 中咨公司收到反饋意見及補充完善的項目資料后，再次組織相關專家，對初選擬推薦的73個PPP項目案例再次進行逐一甄別，對其運作模式的規范性、創新性和示范性進行深入論證。經過反復討論和綜合評估，形成并報送《傳統基礎設施領域PPP項目典型案例評估報告》，最終推薦43個PPP項目作為傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例，供全國學習借鑒。 二、PPP典型案例篩選的主要依據 標準是一桿尺度，也是規范PPP發展的導向標。參與案例評估的各組專家，在案例初步篩選評估階段，根據近年國家發展改革委等部門出臺的PPP相關文件及政策導向，針對評估過程中發現的問題，經過集體討論，提出了關于篩選PPP典型案例需要把握的主要原則，成為專家評估的重要參考依據。 1.程序合法合規 PPP項目無論如何特殊，但其首先是投資建設項目，因此必須符合我國項目建設管理程序的要求。根據投資資金來源和自身屬性的不同，PPP項目同樣需要分別履行審批、核準或備案等管理程序。 社會投資人的遴選必須通過公開競爭程序。對于社會投資人沒有通過招標方式進入PPP項目，且工程施工環節沒有進行“二次招標”，將PPP作為規避公開競爭性招標手段的項目，原則上不予推薦入選。 2.實施方式排除BT PPP模式強調政府和社會資本雙方應該建立長期的合作伙伴關系。沒有運營期間的成本節約和效率提升，往往難以做到“物有所值”。對于BT或拉長版的BT項目，難以體現長期互利合作的特征，原則上不予入選典型案例。 PPP模式允許項目配套經營性資源，但資源的配置對象必須具有內在關聯性，且符合我國現行土地招拍掛等相關政策規定。項目牽強地構造含有“運營”內涵的盈利模式，進行拉郎配式的打包組合，原則上不予入選。 3.績效考核基于項目全周期 PPP項目執行標準很重要，包括建設標準、運營標準和移交標準。PPP模式引入社會資本，應通過正常的經營績效實現股權投資的合理回報。PPP合同要對建設質量和工期、運營績效與付費機制進行約定。 對于可用性付費類PPP項目，必須正確理解“可用性”的真正內涵。如果以可用性付費的名義實現短期內回收項目建設投資，項目付費與實際運營績效脫節，原則上不予考慮入選典型案例。 4.典型案例具有示范性和創新性 典型案例應具有一定的示范性和可推廣性，同時鼓勵創新性。典型案例在交易結構設計、社會資本方選擇、投資回報模式、風險規避分擔、績效考核、理論方法應用等方面應具有示范價值或創新意義。 最終推出的典型案例，并非都是完美無缺，允許存在一定的瑕疵，但在某些方面必須具有特色，或者具有局部的示范價值。在評估中應指明其不足或有待完善之處。 三、43個PPP典型案例的特征分析 經過合規性篩選、專家組集中評估、分組討論、評估意見反饋、地方政府（或項目單位）補充完善、專家組復核和反復綜合平衡，中咨公司從211個待評估案例中最終推薦43個PPP典型案例，其名單已由國家發展改革委審核確定并由國家發展改革委官方微信公眾號、《中國經濟導報》、“PPP導向標”對外發布。追索43個傳統基礎設施領域PPP項目典型案例的申報來源，其中30個案例源于發展改革系統推薦，占其推薦項目總數的13%；13個案例源于社會公開征集，占該渠道征集項目總數的8%。綜合而言，43個PPP典型案例具有廣泛的代表性，具體特征分析如下。 1.領域分布 根據《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號），傳統基礎設施領域主要包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等。43個擬推薦典型案例涉及五大領域：能源領域2個，交通運輸領域11個，水利領域7個，環境保護領域1個，重大市政工程領域22個。 43 個 PPP 典型案例分布于18個細分領域，具有行業廣泛性：能源項目 1 個，垃圾發電項目 3 個，供熱項目 1 個，鐵路項目 1 個，有軌電車項目 2 個，地鐵項目 4 個，高速公路 2 個，隧道項目 2 個，市政路橋項目 3 個，水庫工程 4 個，流域和水環境綜合治理項目 3 個，垃圾處理和資源化項目 5 個，污水處理項目 4 個，地下綜合管廊和地下空間開發項目 4個，產業新城項目 1 個，小城鎮建設項目 1 個，海綿城市項目 1 個，智慧城市項目 1 個。 2.地域分布 從各地申報的392個項目所在地域看，除上海市外，項目覆蓋中國大陸地區各省（直轄市、自治區）。 入選的案例評估具有地域代表性，43個PPP典型案例分布于23個省（直轄市、自治區）：北京1個，河南1個，山東（含青島）3個，江蘇3個，安徽3個，江西1個，湖北1個，湖南3個，浙江（含寧波）3個，廣東1個，福建（含廈門）3個，貴州2個，廣西3個，云南1個，海南1個，遼寧（含大連）1個，吉林1個，內蒙古2個，陜西1個，四川2個，甘肅1個，寧夏2個，新疆（含新疆兵團）3個。 3.資產特征 從資產特征看，待評估案例包括新建項目、存量項目、新建與存量組合項目。 在43個擬推薦典型案例中，新建項目39個，存量項目2個，新建與存量組合項目2個（青島膠州灣大橋工程項目和廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目）。 4.項目進展 發改辦投資[2016]1963號文要求，典型案例申報項目范圍必須是傳統基礎設施領域2000年以來投入運營或已簽約在建的PPP項目。 43個PPP典型案例目前都已簽約，處于開工前準備階段6個，施工建設階段29個，運營或維護階段8個。 5.資金來源 發改辦投資[2016]1963號文要求，典型案例申報優先考慮民間資本參與的PPP項目。 43個PPP典型案例的社會資本方所有制結構為：國有企業29個，民營企業8個，外商投資企業1個，混合所有制企業5個。 6.實施方式 入選典型項目的PPP模式實施方式多種多樣，新建項目包括BOT、BOO、DBFOT等，存量項目包括TOT、TOO、ROT等。 在43個PPP典型案例中，采用或擬采用BOT方式26個、BOOT方式3個、DBFOT方式7個、BOO方式4個、TOT方式1個、ROT方式1個、其他方式1個（廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目采用BOT+ TOT+ROT組合模式）。 7.付費方式 PPP模式的付費方式包括使用者付費、政府付費、使用者付費與政府補貼組合等模式。 在43個PPP典型案例中，使用者付費項目2個，使用者付費與政府補貼組合項目29個，政府付費項目12個。 8.合作期限 按照現行PPP相關政策，政府和社會資本方合作期限一般不應低于10年，不高于30年。其中，BOO模式不涉及項目移交期限的問題。 對于水庫工程、產業新城等特殊領域PPP項目，允許合作期限適當延長。例如，尋烏縣太湖水庫工程、湖南莽山水庫工程、安徽省滁州市來安產業新城等PPP項目的合作期限超過了30年。 9.資本結構 PPP項目針對的是基礎設施和公共服務領域，項目投資規模一般較大。43個最終獲得推薦的典型案例，總投資合計2289.68億元，平均每個項目投資規模53.25億元。除了滁州市來安產業新城PPP項目（總投資480億元）沒有約定統一的資本金比例之外，其他42個案例均明確了資本金比例。 資本金制度是我國項目管理的重要制度之一。42個明確資本金比例的項目總投資合計1809.6億元，項目資本金合計523.4億元，平均資本金比例為28.9%。 10.政府出資 為了增強PPP項目信息的透明性，增強項目融資信用，降低項目后續政府可行性補貼，引導社會資本的投資行為，以便更好地維護公共利益，PPP模式鼓勵政府方以資本金注入方式投資于PPP項目，以便有效參與到SPV的治理體系。在43個擬推薦案例中，政府參股的有30個，占69.8%；政府不參股的共13個，占30.2%。 在明確項目資本金結構的42個項目中，政府資本金出資合計156.66億元，社會資本方出資合計333.51億元，即政府與社會資本方的平均股權結構比例約為32%:68%。 在項目公司控股權的設計方面，最終入選的絕大多數PPP典型案例的社會資本方（或其聯合體）處于絕對控股地位，另有2個項目（杭州地鐵1號線和廣安市“潔凈水”行動綜合治理）由政府方控股。 四、PPP典型案例的示范價值 PPP典型案例的示范價值主要體現在可推廣性和創新性。總體而言，最終入選的PPP典型案例做到項目操作合規，符合近年來國家出臺的PPP相關政策規定，特別是國家發展改革委出臺的關于規范PPP模式健康發展的相關文件規定。評估專家從各自專業角度，首先研究了各案例本身對項目所在地的經濟社會發展的價值貢獻，重點分析方案設計是否科學合理，是否可以進一步改進優化，努力使操作模式可復制和可推廣。鑒于PPP模式在我國仍處于探索發展的階段，雖然最終入選的典型案例難以保證完美無缺，但瑕不掩瑜，很多典型案例在某一方面或多個角度具有示范意義。 略舉幾個案例，說明其創新或示范價值。 1.寧夏中寧縣能源互聯網項目:國內首批智慧能源PPP項目，項目公司是目前寧夏經濟信息委批復的唯一售電市場主體，具有能源配售的整體經營權，承擔了安全運營和能源保證的責任，項目運作模式具有一定的創新示范價值。 2.城市軌道交通（地鐵）PPP項目。本次共有4個城市地鐵PPP項目入選典型案例，從PPP項目范圍、資本金比例、股權結構、投資回報補貼模式等方面各有代表性。以投資回報補貼模式為例，杭州地鐵1號線采用協議約定票價模式，呼和浩特市軌道交通1號線應用財金〔2015〕21號文計算政府補貼的模式，烏魯木齊市軌道交通2號線采用車公里補貼計價補貼模式，福州市軌道交通2號線創立了基于現金流量法的政府補貼計算財務模型，體現了PPP模式測算政府財政資金補貼的多元性和創新性。 3.北京市興延高速公路項目:全國高速公路領域首例“約定通行費標準”的項目，項目PPP實施方案構建了合理的收益分配及風險分擔機制，評標方式采用雙信封綜合評估法，通過公開招標方式對社會資本方進行競爭性遴選。同時，征地拆遷納入PPP范圍既是本項目的亮點，同時也是PPP項目實際操作中普遍關注的難點和熱點。 4.廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目：項目按分區域集中、以中心廠輻射管理區域衛星廠站的創新模式，解決了廣安市108個鄉鎮144個污水處理廠統籌管理的難題，可為地市級全區域、跨流域水環境綜合治理提供示范借鑒。 5.滁州市第三污水處理廠及配套管網一期項目:本項目采用污水廠網一體化運營，將污水處理廠和污水管網整合打捆，配套管網部分由政府負責建設，待全部管網建成后交由項目公司運營維護。采購程序確保做到充分競爭，且競價方式設置合理。 6.延河綜合治理城區段兩岸城市夜間文化旅游提升工程：我國城市燈飾照明領域首個PPP項目，通過聲、光、電一體化的立體燈光技術，講述革命圣地——延安的歷史，讓廣大游客了解和學習延安紅色文化。同時，項目使游客能在延安居住一夜，有效地增加了地方旅游收入。 （國家發展改革委第二批PPP項目典型案例評估會場） | |||||
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