智庫建議
張宗玟 伍勇旭 | 應對“十四五”能源治理挑戰(zhàn)
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引語 我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵期，能源作為經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐和載體，其發(fā)展質(zhì)量將直接影響經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)。當前，我國能源發(fā)展各項指標總體向好，能源消費結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，能源供給能力顯著提升，能源轉(zhuǎn)型步伐明顯加快，但在面對國內(nèi)外復雜的能源供需格局下，我國能源安全保障形勢依然嚴峻，能源技術(shù)裝備仍待加強，能源市場機制亟需完善，推進能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化任重道遠。 01 “十三五”能源發(fā)展成效顯著，有效保障了經(jīng)濟社會較快發(fā)展 能源供需形勢總體平穩(wěn)。“十三五”前四年，我國能源消費總量得到有效控制，2019年達到約48.6億噸標準煤，年均增長3.1%。其中，電力消費增速相對較快，全社會用電量達到約7.23萬億千瓦時，年均增長6.2%，電能占終端能源消費比重逐步提升。能源供給能力顯著增強，2019年能源生產(chǎn)總量達到約39.7億噸標準煤。其中，天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長至1736億立方米，非常規(guī)天然氣穩(wěn)步增產(chǎn)；原油產(chǎn)量達到約1.9億噸，結(jié)束了連續(xù)三年的下降趨勢，油氣產(chǎn)供儲銷體系進一步完善；煤炭在去產(chǎn)能的同時有序釋放先進產(chǎn)能，并逐步向晉陜蒙寧甘新等資源富集地區(qū)集中，當年原煤產(chǎn)量達到38.5億噸；電力供需總體平衡，局部高峰時段偏緊，截至2019年底，全口徑發(fā)電裝機規(guī)模達到20.1億千瓦，清潔能源發(fā)電裝機比重超過40%。 能源轉(zhuǎn)型升級步伐加快。能源消費結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，2019年，煤炭占一次能源消費比重下降至57.7%，非化石能源消費比重提升到15.3%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標。風電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，2019年裝機規(guī)模分別達到約2.1億千瓦和2.05億千瓦，開發(fā)布局向集中式與分布式并重轉(zhuǎn)變；可再生能源棄電率明顯下降，清潔能源消納問題得到緩解。深入推進防范化解產(chǎn)能過剩風險，逐步淘汰煤炭落后產(chǎn)能，推進煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放，年產(chǎn)120萬噸及以上煤礦產(chǎn)能達到總產(chǎn)能的四分之三；關(guān)停30萬千瓦以下煤電機組，加快煤電超低排放和節(jié)能改造，并提前完成了預定目標。能源技術(shù)創(chuàng)新能力持續(xù)增強，非常規(guī)油氣、核電、燃氣輪機等領(lǐng)域技術(shù)裝備取得重要進展，百萬千瓦水輪發(fā)電機組取得突破。 能源體制改革逐步深化。電力體制改革深入推進，電力市場化交易規(guī)模快速增長，2019年實現(xiàn)交易電量約2.6萬億千瓦時，基本完成省級和區(qū)域輸配電價改革，發(fā)用電計劃有序放開，配售電業(yè)務(wù)加快放開，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點加速推進，電力輔助服務(wù)市場不斷擴大。能源價格機制改革全面推進，電力市場交易價格規(guī)則逐步健全，風電、光伏發(fā)電逐步在全國范圍內(nèi)實行無補貼平價上網(wǎng)。油氣體制改革步伐加快，上中下游相關(guān)配套措施正在持續(xù)推進，并組建了國家油氣管網(wǎng)公司，促進油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放。 能源基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。中俄原油管道二線、中緬原油和天然氣管道、中俄東線天然氣管道等陸續(xù)開工和投產(chǎn)，東北、西北、西南和海上四大進口油氣戰(zhàn)略通道基本成型。國內(nèi)骨干管網(wǎng)建設(shè)逐步加強，西氣東輸三線、陜京四線、川氣東送增壓工程、鄂安滄、新疆煤制氣外輸管道等也陸續(xù)開工和投產(chǎn)。主要輸電通道建設(shè)步伐加快，12條大氣污染防治行動重點輸電通道，以及扎魯特-青州、酒泉-湖南、準東-安徽等特高壓輸電通道基本建成，烏東德水電外送、青海-河南、張北柔性直流等項目開工建設(shè)，進一步提高了我國電力跨區(qū)域配置能力。 02 能源發(fā)展不平衡不充分問題突出，能源治理依然面臨挑戰(zhàn) 能源安全保障任務(wù)依然艱巨。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平逐步提高，帶動石油、天然氣等化石能源消費不斷攀升，而國內(nèi)油氣資源探明儲量和品質(zhì)不高，增儲上產(chǎn)難度逐步加大，近年來能源自給率一直在低位徘徊，石油和天然氣對外依存度分別超過70%和40%。考慮到地緣政治和國際上圍繞油氣資源的戰(zhàn)略博弈加劇，我國油氣進口和供應安全形勢依然嚴峻。預計在國內(nèi)油氣資源勘探開發(fā)取得顯著進展或者對油氣消費進行有效替代前，我國油氣供需缺口還將持續(xù)擴大，油氣對外依存度將在較長一段時期內(nèi)維持在較高水平。 能源供需格局不斷發(fā)展變化。長期以來，我國能源資源和消費中心呈逆向分布，能源總體上由西向東、由北向南流動。從未來發(fā)展趨勢看，隨著中、西部地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，將帶動本區(qū)域能源消費大幅增長，東部沿海地區(qū)由于本地非化石能源規(guī)模化發(fā)展和海上進口資源供應，加之能源消費增速逐步趨緩，本區(qū)域的能源保障能力將有所提升。區(qū)域能源供需格局的不斷演變，將給我國未來能源發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠。我國能源生產(chǎn)消費體量大，品種多，傳統(tǒng)的化石能源占比高，特別是煤炭長期發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用，給能源發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)。從“十三五”前四年的發(fā)展看，風電、太陽能發(fā)展迅猛，裝機規(guī)模已大大超過規(guī)劃值；水電和核電發(fā)展不及預期，規(guī)劃任務(wù)很難完成，形勢不容樂觀。水電和核電在非化石能源中的占比比較高，電能質(zhì)量也比較高，其發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量將直接影響我國非化石能源占比的提高。 能源市場化建設(shè)面臨重重阻礙。當前能源市場化建設(shè)正處于攻堅克難階段，市場配置資源的作用尚未充分發(fā)揮，能源開發(fā)不能準確反映市場需求。跨省區(qū)電力交易存在壁壘，一定程度上影響了清潔能源的優(yōu)化配置。增量配電業(yè)務(wù)推進緩慢，能源價格機制尚未理順，特別是調(diào)峰等輔助服務(wù)市場尚不健全，抽水蓄能、儲能電站等輔助服務(wù)提供主體的積極性未能得到充分調(diào)動，制約了調(diào)峰電源的快速發(fā)展。 新時代發(fā)展對能源提出新要求。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。隨著區(qū)域一體化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等一系列發(fā)展戰(zhàn)略推進實施，以及工業(yè)、建筑、交通領(lǐng)域新的用能方式不斷涌現(xiàn)，著力提升區(qū)域能源保障能力，切實提高農(nóng)村和偏遠地區(qū)能源服務(wù)水平，促進區(qū)域間能源基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足不同時段、不同強度、不同價格的個性化和多樣化能源需求，成為新時代能源發(fā)展的新要求。 部分能源關(guān)鍵技術(shù)裝備依賴進口。我國能源技術(shù)裝備在研發(fā)、示范和應用上，雖取得了一定進展，但也存在著原創(chuàng)性突破不足、引進消化吸收多、關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)落后等問題，燃氣輪機部件、高溫高壓材料、電力電子元件等技術(shù)設(shè)備依賴進口，能源技術(shù)裝備“受制于人”的問題依然存在，給能源自主發(fā)展和能源安全帶來挑戰(zhàn)。 03 多措并舉提升能源治理能力，促進“十四五”能源高質(zhì)量發(fā)展 堅持全國一盤棋，統(tǒng)籌做好“十四五”能源規(guī)劃。深刻認識我國能源的資源稟賦和供需格局現(xiàn)狀，一方面要科學合理認識能源轉(zhuǎn)型，多元發(fā)展能源供給，不要分散對煤炭的注意力，另一方面要統(tǒng)籌規(guī)劃煤炭、油氣、電力流向，避免能源迂回和錯配。積極發(fā)展清潔能源，推動區(qū)域內(nèi)部風光水火儲等多種電源互補化開發(fā)，以及區(qū)域之間電源因地制宜差異化布局，堅持集中與分布式并重發(fā)展可再生能源，謀劃一批煤電風光儲一體化基地，促進清潔能源就近消納。能源基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要充分結(jié)合現(xiàn)有通道輸送能力和利用率，更好地適應送、受兩端中長期能源供需形勢，科學分析能源輸送的市場競爭力并合理確定建設(shè)時序，提高能源配置效率和效益。 加強清潔高效利用，發(fā)揮煤炭和煤電的兜底性作用。我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期不會改變，煤炭和煤電仍將在保障能源和電力供應中發(fā)揮主體性作用。要充分加強煤炭的兜底保障，積極建設(shè)和釋放大型煤礦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，維持煤炭市場穩(wěn)定供應，推動煤炭清潔高效開發(fā)利用，提高電煤在煤炭消費中的比重。此外，隨著新能源持續(xù)快速發(fā)展，煤電將更多地承擔起電力系統(tǒng)調(diào)峰作用，應持續(xù)發(fā)展煤電節(jié)能減排技術(shù)，并為煤電適度預留發(fā)展空間，必要時也可布局在中、東部負荷中心，就近滿足電力負荷和調(diào)峰需求。 強化能源自主保障，保障油氣供應安全。我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人民對美好生活的向往，對油氣安全供應的要求越來越高。目前國內(nèi)油氣勘探開發(fā)整體進入低品位階段，增儲上產(chǎn)難度較大，生產(chǎn)和消費之間的缺口仍將持續(xù)擴大。要統(tǒng)籌考慮加快油氣替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從國家能源安全戰(zhàn)略的角度進行技術(shù)儲備和產(chǎn)能儲備，有序發(fā)展煤炭深加工，穩(wěn)妥推進煤制油氣升級示范工程，形成一定的產(chǎn)能規(guī)模，降低對外依存度，增強極端情況下油氣保障能力。 持續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，堅定不移地推動清潔能源開發(fā)。我國具備大規(guī)模開發(fā)清潔能源的資源條件，在當前優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、防治大氣污染的攻堅時期，有必要持續(xù)推動水電、核電等清潔能源開發(fā)建設(shè)。要繼續(xù)推動風電、光伏發(fā)電平穩(wěn)快速發(fā)展；積極發(fā)展西南常規(guī)水電，研究出臺切實可行的政策機制，如建立西南水電開發(fā)基金等，解決后續(xù)水電開發(fā)經(jīng)濟性較差的問題，促進西南水電發(fā)展向縱深推進；安全發(fā)展先進核電，重點推動“華龍一號”三代自主核電技術(shù)后續(xù)項目建設(shè)，有效控制單位投資規(guī)模，合理安排核電項目布局和建設(shè)時序，并優(yōu)先布局在電力供需緊張地區(qū)。 發(fā)揮市場化作用，解決好能源體制改革中的難題。加快建立全國統(tǒng)一的電力市場，推動電力現(xiàn)貨市場試點運行，鼓勵電力市場的多元規(guī)范競爭。完善電力市場化交易機制，打破跨省跨區(qū)電力交易壁壘，促進電力在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置。營造能源開發(fā)和運營的良好環(huán)境，積極引入市場主體參與能源項目投資建設(shè)，促進不同運營主體的能源基礎(chǔ)設(shè)施開放共享，實現(xiàn)各類能源公平接入。建立市場化的能源價格體系，實施峰谷能源價格，重點推動調(diào)峰等輔助服務(wù)市場建設(shè)，調(diào)動輔助服務(wù)主體的積極性。強化能源政策機制的連續(xù)性，避免造成短期內(nèi)能源開發(fā)規(guī)模和市場價格的大起大落。 統(tǒng)籌國內(nèi)外資源，系統(tǒng)性保障我國能源安全。加強國際能源合作和資源掌握，促進與周邊國家能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，持續(xù)推動多來源的能源進口戰(zhàn)略通道規(guī)劃建設(shè)。在穩(wěn)定國內(nèi)現(xiàn)有油氣產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強油氣資源勘探開發(fā)、非常規(guī)油氣上產(chǎn)能力和油氣替代，降低對外依存度。加快推動國內(nèi)天然氣骨干管網(wǎng)建設(shè)，完善天然氣產(chǎn)供儲銷體系，重點推動多層次儲氣設(shè)施建設(shè)，滿足不斷增長的天然氣消費和迎峰度冬調(diào)峰需求。通過優(yōu)化工業(yè)、交通等領(lǐng)域的能源消費結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)外部能源保障和內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，逐步降低對國外能源的依賴（紙質(zhì)版見《中國投資》今年6月號）。 | |||||
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