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關(guān)于完善國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備工作的思考

王智

摘要：公路應急裝備物資儲備及保障能力，特別是應對特別重大公路突發(fā)事件的大型、多功能、專業(yè)化裝備及其應急處置和保障能力，對我國公路交通高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但目前我國公路交通應急儲備體系在儲備中心布局、建設和應急裝備物資儲備等方面仍存在不足之處。本文分析了當前國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備工作存在的問題，并針對性地提出相應建議。

 一、國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備的意義

我國幅員遼闊，災害種類多且分布地域廣、發(fā)生頻率高，迫切需要增強交通運輸網(wǎng)絡系統(tǒng)韌性和安全性，不斷提升以公路交通為基礎(chǔ)的災害風險抵御能力。2011年以前，由于資金和政策的限制，我國各地對應急裝備物資儲備重視程度不高，公路交通應急儲備體系建設尚未起步，公路交通應急裝備物資儲備基礎(chǔ)比較薄弱。各級交通運輸主管部門對公路搶通應急裝備和物資保障能力的建設主要依托公路養(yǎng)護部門，這些應急儲備物資及保障能力雖然在公路突發(fā)事件應急搶險保通中發(fā)揮了一定作用，但存在大型、多功能、專業(yè)化應急處置和保障類設備數(shù)量不足，應對特別重大公路突發(fā)事件的能力有限等問題。

為應對上述問題及不足，“十二五”及“十三五”期間，我國陸續(xù)規(guī)劃建設了一批國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備中心（簡稱儲備中心），但在輻射布局、設備配置等方面仍存在不足之處。我國作為世界上自然災害最為嚴重的國家之一，由氣候異常引發(fā)的臺風、海嘯、洪澇以及地震等自然災害正呈頻率增加、強度增大、范圍擴大、分布不均、影響時間延長的趨勢。同時，隨著我國公路網(wǎng)的持續(xù)完善，公路總里程不斷增加，公路橋梁和隧道，尤其是特大橋梁和特長隧道不斷增多。在公路交通安全生產(chǎn)形勢嚴峻的形勢下，進一步提高對公路搶險保通任務的繁重性和應急處置重要性的認識，充分重視應急物資儲備體系建設的必要性和緊迫性，加快完善國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資（大型、多功能及專業(yè)化的應急處置類和保障類裝備物資）體系，切實提高公路交通應急處置能力和水平，特別是應對特別重大及重大公路突發(fā)事件的能力，對于公路高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)交通強國，均具有重要意義。

二、當前國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備工作存在的問題

“十二五”及“十三五”期間，《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《交通運輸安全生產(chǎn)和應急體系建設“十二五”發(fā)展規(guī)劃》及《國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備中心布局方案》（以下簡稱《布局方案》）的實施，對我國公路交通突發(fā)事件（尤其是特別重大公路突發(fā)事件）應急處置能力的儲備起到了積極作用。例如，2014年以來，在年度全國公路交通軍地聯(lián)合應急演練中，已配備的專業(yè)裝備和實戰(zhàn)工法發(fā)揮了重要的示范和引導作用；2018年11月，西藏自治區(qū)配備的應急裝備物資在金沙江白格堰塞湖處置及G318公路橋梁損毀等重大突發(fā)事件搶通中，均發(fā)揮了決定性作用。我國公路交通應急儲備體系正逐步完善，但在布局、建設和設備配置等方面仍存在如下問題：

(一）儲備中心輻射范圍偏大、應急到達時間偏長，布局有待進一步優(yōu)化

依據(jù)國家高速公路等全國干線公路分布情況，按照儲備中心輻射范圍500公里、輻射范圍內(nèi)儲備裝備物資一般情況下可在12小時內(nèi)到達突發(fā)事件現(xiàn)場參與救援工作的原則，目前布局的13個儲備中心覆蓋了我國東部和中部絕大多數(shù)區(qū)域（青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)另行規(guī)劃，暫不考慮）。

但仍存在以下問題：一是部分區(qū)域尚未被覆蓋，在遇到險情和突發(fā)事件時，無法及時獲得應急救援力量；二是重大突發(fā)事件對公路應急裝備物資的需求量大，對應急處置速度的要求也更高，現(xiàn)行500公里的輻射范圍和12小時內(nèi)到達突發(fā)事件現(xiàn)場參與救援工作的應急速度難以滿足實際要求；三是大多數(shù)儲備中心的輻射范圍相互有交叉、多數(shù)區(qū)域被重疊覆蓋，容易導致設備重復配置，造成資源浪費；四是每個儲備中心大多要負責不止一省一市的多個行政區(qū)域，在遇到險情或是突發(fā)事件時，由于體制等原因，省市間、各行政區(qū)域間難以有效溝通和調(diào)度。

(二）對于裝備物資配置方案尚無量化指標

裝備物資配置雖已明確了分類、名稱及技術(shù)要求、儲備形式等，但并沒有具體量化的配置指標和方案，這使得在具體設備配置時隨意性較大。目前，不同區(qū)域的裝備物資配置同質(zhì)化嚴重，不能很好地體現(xiàn)轄區(qū)范圍的需求特征，同時由于缺乏量化指標，導致各個建設項目（儲備中心）配置的設備也數(shù)量不一，且個別儲備中心在配置時有盲目攀比傾向，會無限制地擴大配置規(guī)模，導致資源浪費、設備閑置、建成后管養(yǎng)成本提高、財政負擔加大等問題。

(三）平時常用、社會容易征用、地方儲備較充足等的裝備或設備在國家區(qū)域性儲備中心中配置偏多

國家區(qū)域性儲備中心在突發(fā)事件應急處置中應主要起調(diào)劑作用，主要儲備應對特別重大突發(fā)事件所必須、應急處置能力強、平時不常用、社會征用困難、地方儲備不足的多功能、大型、專業(yè)裝備或設備。目前儲備中心配置中常會出現(xiàn)諸如消防類、清障類、油罐類、壓路機、攤鋪機等屬于公安、消防、養(yǎng)護建設類的超出公路應急搶險處置能力和職責范圍的裝備，且小型自卸車、平板車、工具車、小皮卡等相對常用、社會容易征用、地方儲備較充足等裝備配置偏多。同時，部分儲備中心配置裝備時，各裝備之間存在明顯的功能相近、類似或重復的問題。

(四）儲備中心的建設與建成后的運維經(jīng)費困難

盡管納入《布局方案》且符合條件的項目將獲得車購稅專項資金補助，但補助資金也僅限于專項用于儲備中心裝備物資的購置以及管理信息系統(tǒng)建設，而儲備中心建成后的運營、設備維護等資金只能靠地方自籌。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，國家車購稅從2011年的約2050億元增長到2019年的約3500億元， 但據(jù)初步匡算，“十二五”以來國家用于儲備中心建設的車購稅專項資金并不多，合計僅約10多億元。加之每年各儲備中心維護、管養(yǎng)的資金平均大約為500萬元，主要包括人員、日常辦公、裝備物資維護保養(yǎng)、定期演練等相關(guān)費用，且運維管理成本呈逐年上漲趨勢。整體而言，由于自身的公共、公益事業(yè)屬性，儲備中心的相關(guān)設備設施等不能用于經(jīng)營，無法完成自我救贖、造血功能，故每年通過中央預算及地方財政用于儲備中心建設及運營維護的資金仍相當緊張。

(五）儲備中心的相關(guān)信息尚不能共享

由于各個儲備中心乃至區(qū)域的管理信息系統(tǒng)尚不健全，各儲備中心裝備物資種類、數(shù)量、分布等相關(guān)信息不能共享，在應對特別重大突發(fā)事件時，有效跨區(qū)域調(diào)度面臨一定困難，也不利于全國統(tǒng)籌調(diào)度。

三、完善國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備的建議

“十四五”以來，我國仍面臨著自然災害頻發(fā)帶來的公路搶險保通的繁重任務，需要面對事故災難多發(fā)、公路應急處置難度大的實際情況。此外，全球氣候變化影響的持續(xù)擴大，也對公路應急處置施加了更大的壓力和難度。

與此同時，《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)路規(guī)劃綱要》對公路服務保障能力提出了更高的要求，也指明了公路服務保障進一步提升的方向。而人民日益增長的美好生活需要，也對公路服務保障能力提出更高的期望。

為此，本文對完善國家區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備工作提出如下建議：

(一）應充分考慮和統(tǒng)籌省、市儲備資源，制定國家區(qū)域性公路交通應急裝備物質(zhì)儲備方案

根據(jù)《公路交通突發(fā)事件應急預案》，目前我國公路交通應急裝備物資儲備體系由部、省、市三級公路交通應急裝備物資儲備中心（點）構(gòu)成, 其中國家區(qū)域性儲備中心由交通運輸部根據(jù)我國公路突發(fā)事件的類型特點及分布規(guī)律，在全國范圍內(nèi)規(guī)劃建設，主要應對所覆蓋區(qū)域內(nèi)特別重大公路突發(fā)事件（Ⅰ級）的應急處置對裝備物資的要求。

儲備中心在布局時，應充分考慮和統(tǒng)籌省、市級公路儲備規(guī)模及能力，以突出儲備中心在應急突發(fā)事件應急處置中的調(diào)劑作用，主要儲備應對特別重大突發(fā)事件所必須、應急處置能力強、平時不常用、社會征用困難、地方儲備不足的多功能、大型、專業(yè)裝備或設備。

(二）進一步完善布局，提高儲備中心有效覆蓋率

按照目前500公里和12小時取小值布局的原則，全國范圍內(nèi)已形成分區(qū)域集中布置的幾個大型儲備中心，但規(guī)劃布局數(shù)量仍偏少，且12小時到達仍影響應急的時效性。為進一步提高儲備中心有效覆蓋面積和縮短到達事故現(xiàn)場時間，提高公路交通應急處置能力和水平，建議應以省（直轄市）為單元布局、每個省至少布局一到兩個儲備中心為宜，增加規(guī)劃布局布點的個數(shù)，縮小儲備中心的服務半徑、提高有效的覆蓋和服務面積，同時可考慮適當降低和控制每個儲備中心的建設規(guī)模和裝備物資的配置標準、規(guī)模。

(三）量化儲備中心裝備物資的配置方案

應進一步補充完備儲備中心的建設目標、能力要求和裝備物資的種類、技術(shù)參數(shù)等，特別是對裝備物資配置方案提出配置規(guī)模依據(jù)、配置的設備規(guī)格型號等量化指標，使各儲備中心裝備物資配置有據(jù)可依，也可減少各個地區(qū)省市的裝備物資配置同質(zhì)化現(xiàn)象，既有基礎(chǔ)配置（可以在相鄰周邊區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)度和協(xié)同作業(yè)），也可有特需配置（體現(xiàn)本區(qū)域特有配置），形成區(qū)別和側(cè)重。現(xiàn)行按照四個作業(yè)面同時進行作業(yè)的配置原則，可以作為參考，但不應成為統(tǒng)一的標配，建議進一步調(diào)研各省市應急搶險作業(yè)實際需求，并結(jié)合規(guī)劃布局的規(guī)模，適當調(diào)減同時作業(yè)面數(shù)量。

(四）強化國家中心的功能定位，專款專用，僅用于特、大型設備

“十四五”以前，使用車購稅專項資金對符合條件的儲備中心項目給予資金補助的比例是70%（ 青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)）或50%（ 除前述三個地區(qū)），“十四五”期間使用車購稅專項資金補助比例統(tǒng)一調(diào)整到40%，總體來看，對于儲備中心的資金補助有所減少。因此應明確平時常用、社會容易征用、地方儲備較充足等裝備或設備的定義，調(diào)研排查后，統(tǒng)計各省級、市級儲備中心以及社會力量配備上述裝備、物資的規(guī)模數(shù)量，在規(guī)劃儲備中心時應充分考慮統(tǒng)計結(jié)果，有區(qū)別地使用補助資金，建議針對儲備中心的功能定位專款專用，總體傾向為：中央補助資金只用于大型的、重大型的、特大型的專業(yè)化裝備物資，常規(guī)的裝備設備不宜配置，或少量配置，應盡量由其他各級儲備中心統(tǒng)籌。

(五）深入研究資金來源問題，保證公路應急儲備的可持續(xù)發(fā)展

貫徹落實深化投融資體制改革的意見，激發(fā)民間投資潛力，引導、鼓勵企業(yè)及社會以各種方式參與公路交通應急裝備物資儲備體系建設，逐步形成政府引導扶持、社會廣泛參與、投資主體多元化的投融資體制。完善政府和社會資本合作模式，合法合規(guī)推廣PPP模式。探索設立省、市級儲備體系投資基金，加大對儲備中心建設的支持力度。提高公共財政對儲備體系建設發(fā)展的投入。

四、結(jié)語

在國家高速公路網(wǎng)、國省道公路網(wǎng)的逐步建成的背景下，“十四五”期間，我國區(qū)域性公路交通應急裝備物資儲備中心的建設及儲備體系的完善，將同步考慮新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的新要求，并進一步考慮軍民融合發(fā)展的時代需要，為我國公路交通高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。

注：原文載自《中國工程咨詢》2022年第10期，本次發(fā)表有改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡。