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企業境外投資研究之三：

我國企業境外投資

發展歷程及政策演變

楊凱越

編者按：根據商務部2023年10月發布的我國對外直接投資統計數據，截至2022年，我國對外直接投資存量達27548.1億美元，當年對外直接投資規模達1631.2億美元，居世界第二位。截至2022年底，中國2.9萬家境內投資者共設立境外企業4.66萬家，分布在全球190個國家（地區），年末境外企業資產總額8.4萬億美元。隨著“雙循環”戰略、“走出去”戰略和“一帶一路”倡議的深入推進實施，對企業境外投資開展系統研究，探索如何更高質量地開展境外投資，成為當前一項重要和緊迫的任務。本公眾號將企業境外投資研究成果以系列文章的形式陸續刊發，本文是研究報告的第三部分，供業界同仁參考。

一、我國企業境外投資發展歷程

英國瑞丁大學經濟學教授鄧寧（J. H. Dunning，1981）將其國際生產折中理論動態化，創立了投資發展周期論。該理論認為一國的對外投資發展階段與該國的人均GDP水平之間存在顯著的相關性，他按照人均GDP將一國經濟發展階段劃分為四個階段，第一階段是人均GDP在0-400美元之間，由于經濟落后，外資流入和對外投資都很少；第二階段是人均GDP在400-2000美元之間，該國對外資的吸引力增大，而對外投資仍處于較低水平；第三階段是人均GDP在2000-4750美元之間，該國企業開始大規模對外投資，但對外凈投資仍為負數；第四階段是人均GDP大于4750美元，則國家對外投資擴大，成為凈對外投資國家。我國學者針對我國企業境外投資的發展階段進行了相應研究，認為截至2009年，我國人均GDP為4400美元，正處于鄧寧所指的第三個階段；2011年，我國人均GDP為5400美元，逐步呈現第四個階段的特征（許慧等，2009；李飛，2012）。結合最新發展情況，本文對我國企業境外投資發展的整體歷程進行了如下梳理：

（一）第一階段（1979-1991年）：境外投資嘗試階段

1982年以前，由于國家外匯儲備極為短缺，我國所有境外投資項目須經國務院批準。1983年，國務院授權原外經貿部為在國外開設合資經營企業的審批和管理的歸口部門，建立由原外經貿部對境外投資項目進行嚴格審批和管控的機制，其他各部門和省、市有關部門對境外投資項目，按層級逐級審批并上報。原外經貿部據此制定了《關于在境外舉辦非貿易型企業的審批和管理規定（試行稿）》，該規定于1985年開始試行。在這一階段，境外投資主體主要是國有大型企業，境外投資整體規模較小，每年度不超過10億美元。

（二）第二階段（1992-2001年）：境外投資逐步增長階段

1992年中共中央釋放深化經濟體制改革的信號。擴大對外投資和跨國經營的指導思想在黨的十四大上提出的。由于政策的放松和鼓勵以及國內政治經濟形勢的變化，我國對外直接投資在1992年和1993年2年連續突破40億美元，但是，“忽高忽低” 的波動特征也同樣明顯地顯現出來（徐躍剛，2005；唐輝亮，2014；胡惟璇，2015）。

2000年全國人大九屆三次會議上，“走出去”被首次列入國家戰略。1992年我國對外直接投資規模高達40億美元，到2000年又降低到9.2億美元，落回1992年之前的水平。2001年又再次漲至68.9億美元。這種快速不穩定增長，充分反映了伴隨我國市場化經濟體制改革的推進，國內企業獲得更大經營自主權的背景下，國內企業開始自覺主動對境外投資進行探索和拓展。但是由于各種條件的限制，大多數企業開展境外投資未能從長期發展戰略出發，而是由短期利益目標所驅動，缺乏明確的投資目標（郝剛，2016；祝寧波,李新廣，2016）。

（三）第三階段（2002-2008年）：境外投資快速發展階段

2001年中國加入世界貿易組織（WTO），我國對外開放的領域和層次進一步擴大。黨的十六大報告進一步指出，要堅持“引進來”和“走出去”相結合。在被稱為中國并購元年的2002年，涌現了一批并購項目，TCL集團收購了施耐德，中國網絡通信集團收購了亞洲環球電訊等（鄧歡英，2006；熊霞，2007）。

2004年，商務部出臺了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，在全國范圍內下放了對我國企業開展境外投資核準的權限（申慧君，2010；陳禹彤，2010）。2005年，財政部和商務部共同發布了《對外經濟技術合作專項資金管理辦法》，對境外投資采取直接補助和貼息方式予以支持。2005年，中國對外直接投資規模達到創紀錄的100億美元，隨后在2006年迅速攀升到200億美元，到2008年直接突破500億美元（劉輝群，白玲，2008；王英，2009）。

（四）第四階段（2009年至2013年）：境外投資的新戰略實施階段

全球金融危機后，國際資本流動和跨國投資并購等相關活動在此環境下快速下降（張琦，2011）。在《世界投資報告（2010）》中，聯合國貿發會議分析認為2009年全球對外直接投資下降39%。為了穩定外需、促進境外投資，我國在“十二五”期間將對外直接投資上升為國家戰略，并相繼推出了《境外投資管理辦法》等一系列政策和措施在支持企業“走出去”的同時規范境外投資活動。此外，還編寫了《對外投資合作國別（地區）指南》，分析了投資國政治、經濟、人文等環境條件以及可能存在的潛在風險，為企業開展境外投資提供了參考。建立“對外投資合作信息服務系統”，不斷完善我國企業境外投資商務信息平臺和運行監管系統。同時，我國金融業的發展和進步，為中國企業境外投資提供了更加快捷、高效的金融服務，而人民幣升值、外匯資金管理放松則為中國企業創造了更多投資海外的機會。

2009年在金融危機的背景下，我國非金融類對外直接投資達433億美元，相比2008年逆勢上漲65%。同年，我國也開展了多項具有影響力的跨國并購項目，包括中石化以724億美元收購瑞士Addax石油公司100%股權，中國有色礦業集團有限公司收購澳大利亞TZN公司和贊比亞盧安夏銅礦等（仇怡等，2012；應毅，2013；李京曉，2013）。

（五）第五階段（2014年至今）：境外投資的高質量發展階段

在第五階段，我國對外投資的國際影響力穩步提升，已躋身全球對外投資大國行列，這得益于國內對外投資管理體制改革的不斷深化和“一帶一路”建設的持續引領。2015年先后出臺《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》和《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，為企業境外投資決策提供了重要指引。2015年我國對外直接投資首次超過實際利用外資，2016年對外直接投資一度達到將近2000億美元，此后幾年雖有理性回調，但結構趨于優化，效益穩中有升（昝丙艷，2019）。根據商務部“走出去”公共服務平臺《2022年我國對外全行業直接投資簡明統計》，2022年我國對外直接投資9853.7億元，同比增長5.2%；根據商務部“走出去”公共服務平臺《2022年我國對外承包工程業務簡明統計》，2022年我國對外承包工程完成營業額10424.9億元，同比增長4.3%。2022年，我國企業在“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資209.7億美元，增長3.3%；在沿線國家承包工程完成營業額849.4億美元，新簽合同額1296.2億美元，分別占總額的54.8%和51.2%。截至2023年6月底，我國已與152個國家、32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件。同時，中國成功舉辦進博會、廣交會、服貿會、中國-東盟博覽會等展會，促進了與共建國家的經貿合作（史育龍，盧偉，2017；謝琳燦，2021；叢曉男，李國昌，2022；楊凱越，2022）。

二、我國企業境外投資政策演變

（一）境外投資政策從“謹慎”到“鼓勵”

中國企業對外投資活動是與改革開放進程同步進行的，1978年黨的十一屆三中全會在作出改革開放重大決定的同時，強調“在自力更生基礎上，積極發展同世界各國平等互利的經濟合作”，這為中國企業走出國門開展跨國經營活動奠定了重要政策基礎。1979年國務院《關于經濟改革的十五項措施》明確指出“允許出國辦企業”，這對企業開展跨國投資活動提供了明確的政策支持，并將支持國內企業開展境外投資上升至國家戰略層次。此后一系列政策的開展為改革開放初期企業開展跨國投資提供了重要便利，也使中國對外開放的質量不斷提高，結構不斷改善，使中國企業充分利用了開放發展帶來的紅利，促進了企業經營效率不斷提高，推動了市場經濟制度完善和企業做大做強目標的實現（李惠茹，蔣俊，2019）。

進入21世紀后，中國經濟對外開放發展進入新階段，企業對外投資模式和效率也得到了規范和提升，針對企業境外投資的政策也越發完善。在這一階段，“走出去”戰略制定，并在政府制定針對企業境外投資的政策過程中發揮重要的引領作用，為中國企業開展境外投資活動提供了重要支撐，有力地提升了新世紀初中國企業境外投資的總體規模，使2005年中國企業境外投資流量首次突破100億美元。2008年金融危機的爆發帶來全球經貿格局深度調整，在綜合分析國內經濟基礎、發展戰略和國際經貿環境的情況下，中國政府調整了部分與企業境外投資活動有關的政策，并制定了一系列新政策以實現對企業境外投資進行更有效的引導，如“一帶一路”合作倡議等（肖祥鋆，2014；黃勇，謝琳燦，2020）。我國境外投資政策的演進歷程見表1。

表1 我國境外投資政策的演進歷程

資料來源：作者根據公開資料整理。

（二）外匯管理政策從“管制”到“放松”

改革開放之初，我國外匯資源相對短缺，政府從維護國家經濟安全、集中主要力量實現國家經濟階段性發展戰略的目標出發，通過外匯管理體制對企業的對外投資行為進行管制。在這一階段，對外開放發展的重點在于引進外資，因此表現為外資企業“引進來”相對寬松，中國企業“走出去”相對嚴格，這種對資金寬進嚴出的管理結構限制了中國企業對外投資工作的增長（李海燕，2000；郝靜，2006）。

進入21世紀，我國政府以國內經濟發展階段特征為基礎，結合中國經濟長期發展規劃和世界經濟發展趨勢，通過落實企業“走出去”戰略舉措，為企業走出實現跨國經營提供了重要支持。其中，外匯管理制度的放松是實現企業“走出去”的重要保障。我國企業的外匯儲備由1978年的1.67億美元上升至2000年的1656億美元，外匯儲備的增加為我國政府改變過去外匯限制政策奠定了物質基礎，在國家開放發展戰略的支持下，我國政府開始不斷放松并下放外匯資金來源審查權限，并于2006年和2007年相繼取消了企業用匯額度和外匯資金來源審查兩項限制。通過對外匯資金流動限制的降低，實現了企業在跨國投資過程中資金限制的降低，促進了企業用匯需求更加平穩化、可控化，用匯動機更加理性化（李惠茹，蔣俊，2019）。

（三）投資管理體制從“嚴格”到“簡化”

如上文所述，1978年改革開放初期，我國開展境外投資的企業數量極少，并且這些企業多是基于實現國家的戰略目的而不是企業長期發展經濟利益，同時這些企業嚴重缺乏國外投資和經營的相關經驗。20世紀80年代中后期以后，我國政府根據國內外經濟形勢發展變化對中國企業對外投資的管理體制進行了不斷改革，不斷放寬了企業在境外投資方面的限制，但總體來講，這一階段政府企業境外投資的審批管理制度相對比較嚴格，審批文件相對繁冗，審批程序相對復雜。同時政府的境外投資審批工作缺乏明確清晰的標準，對不同規模不同類型的企業對外投資審批工作往往會依據當時國家間的政治關系和經濟長期發展方略而采取不同的審批標準，導致企業在開展跨境經營活動之前就面臨較大的不確定性。

2003年，商務部出臺的《關于做好境外投資審批試點工作有關問題的通知》（商合字[2003]16號）和《關于簡化境外加工貿易項目審批程序和下放權限有關問題的通知》（商合發[2003]126號）為核準制的實施奠定了重要基礎（李惠茹，蔣俊，2019）。2004年國務院發布《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）文件出臺，標志中國企業境外投資管理的核準制正式出臺，但中國企業在一些領域的跨境投資仍需主管部門批準，同年發布的《關于內地企業赴香港、澳門特別行政區投資開辦企業核準事項的規定》（商合發[2004]452號）和《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》（中華人民共和國商務部令2004年第16號）兩個文件使對外投資的核準制正式取代了審批制。后續政府進一步完善《境外投資管理辦法》并發布了《關于做好境外投資項目下放核準權限工作的通知》（發改外資〔2011〕235號），在壓縮了企業境外投資核準要求并簡化核準程序的同時，也不斷下放項目核準權限，降低了企業進行跨國投資的門檻。由審批制轉為核準制是中國對外投資管理制度的重要改革，契合了政府簡政放權以更好地發揮市場配置資源決定性作用的改革方向。

2013年國務院下發新的《政府核準的投資項目目錄（2013年文本）》，規定除少數另有規定的行業外，政府對中國企業進行境外投資活動一律以備案代替審批管理，實現了企業境外投資的管理方式由核準制向備案制進一步轉變。2014年，商務部對2009年下發的《境外投資管理辦法》進行修訂，減少了98.5%的核準事項，確立了“備案為主，核準為輔”的管理模式。2017年12月26日，國家發展改革委發布《企業境外投資管理辦法》(國家發展和改革委員會令第11號)，取消項目信息報告制度和地方初審、轉報環節，放寬履行核準、備案手續最晚時限的要求，進一步加大了“簡政放權”的力度，提高了行政管理效率（李惠茹，蔣俊，2019），形成了制度化、系統化、科學化的企業跨國投資管理體制，為企業跨國投資活動提供了重要保障，也為新階段企業積極開展跨國投資提供了重要支持。

（四）境外投資監管從“匱乏”到“規范”

過去我國對境外投資活動的監管方式相對粗放，導致出現一些不合規甚至不合法的境外投資活動。事實上，對境外投資活動監管的缺失不利于國內企業對外投資效率提升和結構改善。企業開展境外投資活動應帶動國內優勢產能、優質裝備、適用技術輸出，提升我國技術研發和生產制造能力，彌補我國能源資源短缺，推動我國相關產業提質升級，但在相關監管缺乏的情況下，部分企業僅是“為了投資而投資”（寧吉喆，2018），對實現上述目標并無任何作用，更無益于我國經濟結構改善和長期發展。

為了扭轉過去境外投資粗放式發展帶來的一系列負面影響并實現對外投資效率整體提高，從2016年起，國家發展改革委、商務部、國務院國資委等中國企業境外投資管理部門相繼出臺了一系列旨在加強對企業境外投資行為監管的政策文件，包括國務院國資委發布的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第28號）和國家發展改革委發布的《企業境外投資管理辦法》(國家發展和改革委員會令第11號)等，這些文件的出臺標志著政府對中國企業境外投資行為監管進入了一個新階段。通過構建境外投資事前、事中和事后的全面監管框架，確立了政府在引導企業對外投資活動中的角色定位，有效幫助企業調整對外投資的結構和規模，實現對外投資效率的整體提升和質量的整體改善，使境外投資活動行為更加規范，風險更加可控，可預期性更加穩定（白天亮，2017）；也使企業的對外投資活動對我國乃至全球經濟的正向溢出效應更加顯著地發揮，從而推動中國乃至世界經濟整體結構改善和生產效率整體提高。

表2 國務院國資委境外投資監管主要內容

資料來源：作者根據公開資料整理。

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