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發(fā)展規(guī)劃在國(guó)家治理體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年。習(xí)近平總書記在黨的二十屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要總結(jié)評(píng)估“十四五”規(guī)劃落實(shí)情況，切實(shí)搞好“十五五”規(guī)劃前期謀劃工作。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系”。面向高質(zhì)量編制“十五五”規(guī)劃的任務(wù)要求，必須深刻理解發(fā)展規(guī)劃在國(guó)家治理體系中的地位作用，重點(diǎn)把握好發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略、政策及其他規(guī)劃的關(guān)系，增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性、規(guī)范性、傳導(dǎo)性，加快健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系。

1.深刻領(lǐng)會(huì)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略要義

發(fā)展規(guī)劃是黨治國(guó)理政的重要方式。習(xí)近平總書記指出，“編制和實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政的重要方式”。用發(fā)展規(guī)劃來統(tǒng)籌部署經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)、各項(xiàng)工作，是運(yùn)籌資源要素發(fā)揮牽引帶動(dòng)作用的重要體現(xiàn)。實(shí)踐已經(jīng)證明，我國(guó)十四個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）集中體現(xiàn)了黨和國(guó)家的戰(zhàn)略意圖和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，引領(lǐng)全社會(huì)力量朝著既定的戰(zhàn)略目標(biāo)前進(jìn)，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

發(fā)展規(guī)劃是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總綱領(lǐng)。發(fā)展規(guī)劃居于我國(guó)規(guī)劃體系頂層，統(tǒng)籌部署各領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)，指引其他規(guī)劃細(xì)化落實(shí)，為政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能提供了重要依據(jù)。2021年3月，全國(guó)人大審議通過“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，“十四五”規(guī)劃“是我國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)”。發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、前瞻性、導(dǎo)向性的公共政策，在凝聚發(fā)展共識(shí)、引領(lǐng)發(fā)展方向、配置公共資源、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署，是統(tǒng)籌解決前進(jìn)中困難、保障和改善民生的重要指引。習(xí)近平總書記指出，“從第一個(gè)五年計(jì)劃到第十四個(gè)五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。回顧歷史，“一五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃的重點(diǎn)是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，“六五”計(jì)劃開始把解放和發(fā)展生產(chǎn)力擺在突出位置，并增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，“十三五”規(guī)劃提出貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，“十四五”規(guī)劃提出向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。可以說，我國(guó)發(fā)展規(guī)劃的演進(jìn)歷程，正是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷總結(jié)成效、分析問題，不斷把握規(guī)律、運(yùn)用規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化發(fā)展思路、指導(dǎo)和完善決策指引的過程。我國(guó)解決了溫飽問題、實(shí)現(xiàn)了全面小康，持續(xù)為實(shí)現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造良好條件，充分彰顯了發(fā)展規(guī)劃與黨的執(zhí)政理念緊密關(guān)聯(lián)、與發(fā)展的根本立場(chǎng)高度契合。

2.準(zhǔn)確把握發(fā)展規(guī)劃的三對(duì)關(guān)系

發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”。黨的二十大報(bào)告明確了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略安排，“十五五”時(shí)期，正是承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期。從戰(zhàn)略指引上看，“十五五”規(guī)劃應(yīng)錨定中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略方向，把握“五位一體”的總體布局要求，明確突破關(guān)鍵性難題、制度性障礙的目標(biāo)要求，實(shí)現(xiàn)“十五五”的戰(zhàn)略目標(biāo)與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)相貫通，形成奮進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的總體綱領(lǐng)。從戰(zhàn)略部署上看，“十五五”規(guī)劃更加考驗(yàn)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的科學(xué)性、持續(xù)性。這五年是應(yīng)對(duì)百年變局、塑造戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵五年，我們面臨的不確定不穩(wěn)定因素增多，需要深刻分析形勢(shì)變量、把握規(guī)律方向，更需要研究不變的底層邏輯、增強(qiáng)戰(zhàn)略定力；這五年是我們轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新爭(zhēng)先的關(guān)鍵五年，我們面臨的發(fā)展壓力、競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)增多，需要我們錨定科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和社會(huì)建設(shè)主方向，從統(tǒng)籌全局全域發(fā)展的高度，進(jìn)行“四梁八柱”的架構(gòu)設(shè)計(jì)。從戰(zhàn)略落地上看，“十五五”規(guī)劃是加快高質(zhì)量發(fā)展、形成強(qiáng)勁內(nèi)生動(dòng)力的重要規(guī)劃，要有效推動(dòng)戰(zhàn)略布局的一體融合，在產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大、投資消費(fèi)潛力釋放、市場(chǎng)化改革攻堅(jiān)、制度型開放共贏、城鄉(xiāng)區(qū)域深度融合、人文生態(tài)和諧共生等領(lǐng)域，開辟新領(lǐng)域新賽道、塑造新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，牢牢把握戰(zhàn)略主動(dòng)。

發(fā)展規(guī)劃和政策的關(guān)系。黨的二十屆三中全會(huì)提出：“圍繞實(shí)施國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進(jìn)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整。”發(fā)展規(guī)劃是規(guī)劃期內(nèi)各項(xiàng)政策研究落地的基本依據(jù)，要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)要求和任務(wù)部署，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃對(duì)宏觀政策的引導(dǎo)，在政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、力度、節(jié)奏方面與戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施做好統(tǒng)籌把握。貫徹這一要求，要完善發(fā)展規(guī)劃與宏觀調(diào)控手段協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將各類政策工具發(fā)力方向統(tǒng)一到發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略部署上，推動(dòng)宏觀政策與戰(zhàn)略導(dǎo)向同向發(fā)力。比如，產(chǎn)業(yè)政策要圍繞發(fā)展規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，突出功能性、激勵(lì)性，合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期和市場(chǎng)主體行為；科技政策要圍繞發(fā)展規(guī)劃確定的創(chuàng)新要素、創(chuàng)新載體培育要求，引導(dǎo)戰(zhàn)略科技力量和高水平人才加快集聚；區(qū)域政策要圍繞發(fā)展規(guī)劃確定的區(qū)域重大戰(zhàn)略安排和空間格局優(yōu)化方向，促進(jìn)形成主體功能約束有效、要素有序自由流動(dòng)、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。同時(shí)，要加強(qiáng)公共資源配置的協(xié)同保障支撐。宏觀政策傳遞著發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略指向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源要素的配置方向和重點(diǎn)。在政策調(diào)控下，公共資源配置要服從和服務(wù)于公共政策方向，從而加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、政府投資、土地供應(yīng)等對(duì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施保障。比如，財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃要與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌財(cái)力確保發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；信貸政策要引導(dǎo)和鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持發(fā)展規(guī)劃明確的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)；土地政策要積極支持發(fā)展規(guī)劃確定的重大工程項(xiàng)目，堅(jiān)持項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金和要素跟著項(xiàng)目走、監(jiān)管跟著項(xiàng)目和資金走，確保項(xiàng)目平穩(wěn)落地實(shí)施。

發(fā)展規(guī)劃和其他規(guī)劃的關(guān)系。黨的二十屆三中全會(huì)指出：“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用。”發(fā)展規(guī)劃需要其他規(guī)劃具體傳導(dǎo)落實(shí)，由專項(xiàng)規(guī)劃在“條”上細(xì)化、由區(qū)域規(guī)劃在“塊”上深化、由國(guó)土空間規(guī)劃在“地”上保障。一方面，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃保障作用。發(fā)展規(guī)劃在戰(zhàn)略謀劃部署中，客觀需要形成戰(zhàn)略架構(gòu)及其空間安排，提出空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化方向，提出地區(qū)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)，為國(guó)土空間規(guī)劃留出接口。遵循這一前提，國(guó)土空間規(guī)劃在編制時(shí)更加聚焦空間，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間基礎(chǔ)支撐，重點(diǎn)保障發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目落地實(shí)施。所以，發(fā)展規(guī)劃要引導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)化空間保障，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，強(qiáng)化開發(fā)強(qiáng)度管控和“三區(qū)三線”精準(zhǔn)落地，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間體系。另一方面，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃支撐作用。從規(guī)劃內(nèi)容看，發(fā)展規(guī)劃建構(gòu)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體目標(biāo)任務(wù)，并對(duì)關(guān)鍵性重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域等“四梁八柱”作出發(fā)展部署，引導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化分解、支撐落地。比如，聚焦科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色生態(tài)、民生保障等領(lǐng)域，需要相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃集中力量深化突破，通過具體的路線圖進(jìn)行延伸細(xì)化；圍繞都市圈、城市群、跨流域地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，需要區(qū)域規(guī)劃貫徹落實(shí)區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步研究打破地區(qū)分割、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)的重大問題，通過一體化、協(xié)同化的共同目標(biāo)路徑，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略深化實(shí)施、促進(jìn)區(qū)域間聯(lián)動(dòng)融合。

3.全面增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性、規(guī)范性、傳導(dǎo)性

習(xí)近平總書記指出，“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。謀劃推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃研究和編制工作，要注重運(yùn)用法治思維、科學(xué)思維、系統(tǒng)思維，提高發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性、規(guī)范性、傳導(dǎo)性，更好地強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，保持國(guó)家戰(zhàn)略的連續(xù)性穩(wěn)定性，為順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖提供強(qiáng)有力支撐。

增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性。法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障，發(fā)展規(guī)劃從指令性計(jì)劃，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殛U明中央戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為的重要制度規(guī)范，規(guī)劃地位不斷提升，有必要通過立法將相關(guān)制度規(guī)定確定下來，強(qiáng)化權(quán)威性指引。堅(jiān)持依法制定規(guī)劃、依法實(shí)施規(guī)劃，是推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃及其重大戰(zhàn)略權(quán)威規(guī)范落地見效的重要支撐。當(dāng)前，全國(guó)人大已將發(fā)展規(guī)劃法納入立法計(jì)劃，江蘇省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)等已先后出臺(tái)了省級(jí)發(fā)展規(guī)劃條例，浙江等省份也正加快推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃立法工作，旨在以法律手段強(qiáng)化全省規(guī)劃體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的規(guī)范管理。

增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)范性。規(guī)范發(fā)展規(guī)劃編制方法，破解戰(zhàn)略謀劃不夠系統(tǒng)、虛實(shí)結(jié)合不夠緊密、技術(shù)支撐不夠翔實(shí)等難題，是高水平、高標(biāo)準(zhǔn)開展規(guī)劃編制的重要前提。要積極推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)研究，加強(qiáng)數(shù)據(jù)、知識(shí)、模型、案例、工具等技術(shù)集成，全面推進(jìn)規(guī)劃圖譜、預(yù)測(cè)模型、工具庫、知識(shí)庫、專家?guī)斓冉ㄔO(shè)，發(fā)揮集成作用，進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃編制理論體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的傳導(dǎo)性。建立統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、配套融會(huì)貫通的協(xié)調(diào)機(jī)制，是強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用、提升治理能力的題中應(yīng)有之義。要完善重大發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大規(guī)劃審議審核機(jī)制，提高戰(zhàn)略傳導(dǎo)的適配落實(shí)程度。強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃對(duì)相關(guān)政策制定的指引作用，探索建立政策與發(fā)展規(guī)劃符合性評(píng)價(jià)機(jī)制。完善規(guī)劃評(píng)估調(diào)整機(jī)制，更好地支撐規(guī)劃的接續(xù)實(shí)施、確保政府戰(zhàn)略部署銜接落地。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，建立實(shí)施反饋、整改的工作制度，發(fā)揮對(duì)部門和地方落實(shí)規(guī)劃的督導(dǎo)作用。

??（作者：周世鋒、王琳、張博聞，均系浙江省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，分別系浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院研究員、教授級(jí)高工、經(jīng)濟(jì)師）