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制度為基市場驅動

全面提升資源環境要素利用效率

潘小海 張英健

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），這是我國運用市場化機制優化資源環境要素配置的重要文件，對于提高資源環境要素配置效能、促進資源環境要素支持發展新質生產力、加快經濟社會發展全面綠色低碳轉型具有里程碑式意義。

一、市場化配置是提高資源環境要素利用效率的關鍵舉措

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，健全資源環境要素市場化配置體系。這是我國資源環境領域一項重大的、基礎性的機制創新，是走生態優先、綠色低碳發展之路的必然選擇。

（一）完善要素市場化配置是實現高質量發展的內在要求。從經濟學視角看，生產要素是構成經濟運行最基本的資源單元，是一切商品和服務得以產生的前提。在現代經濟體系中，市場信息集中、激勵直接、反饋靈敏，是實現生產要素高效配置的重要方式。市場可以通過價格機制及時反映供需關系、資源稀缺程度和邊際效率，使各類生產要素在不同使用者之間實現動態流轉與優化組合，進而促進全要素生產率持續提升。我國改革開放四十多年的經驗表明，完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。

（二）資源環境要素市場化配置是要素市場化配置改革的重要內容。傳統經濟理論通常認為，生產要素主要包括土地、勞動、資本三大類，但隨著經濟社會發展，要素的邊界不斷擴展，資源環境的要素屬性也逐步凸顯。我國資源相對短缺，環境容量相對不足，人均資源占有量低于世界平均水平，特別是水資源嚴重短缺，能源資源對外依存度高，加之我國仍然處于工業化、城鎮化快速推進期，未來能源資源消費還將持續增長。這客觀上要求我國千方百計提高資源環境要素利用效率，通過市場化配置將資源環境要素價格顯性化、成本收益內部化，有利于在全社會樹立資源環境有價的理念，推動節能降碳相關技術、管理、制度創新，帶動和擴大綠色投資，最終提高資源環境要素在不同部門、行業、地區間的配置效率，將有限的資源環境要素動態配置給利用效率更高的主體，降低全社會節能降碳成本。

（三）資源環境要素市場化配置需統籌考慮共性與個性。我國在資源環境要素市場化配置方面已進行十余年探索，碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境要素交易市場在全國或地方試點中取得了顯著成效，總結形成了一批行之有效的制度經驗。但與黨中央、國務院要求和市場期待相比仍有不小差距，有必要系統總結前期制度成果，對資源環境要素市場化配置進行統一設計、系統部署。一方面，通過統一設定配額分配和出讓制度、優化交易范圍、健全交易制度等內容，推動既有資源環境要素交易市場實現制度規則的協調統一，達成將資源環境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子的要求；另一方面，充分尊重碳排放權、用能權、用水權、排污權的特殊性，并根據能耗雙控向碳排放雙控轉變等重大政策調整相應進行制度優化，確保更好服務總體的資源環境目標實現。

二、圍繞三項機制，健全資源環境要素市場化配置體系

健全資源環境要素市場化配置體系，雖涉及到碳排放權、用能權、用水權、排污權等不同的要素市場，但其政策設計的關鍵都是要建立起配額分配、交易對象、交易方式等基礎性制度。

（一）完善配額分配機制，著重解決“交易多少”的問題。資源環境要素市場化配置體系的基本邏輯，是在政府設定總量管理目標和科學初始分配配額基礎上，由各交易主體以實際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標的的交易體系，初始配額的確定和分配是整個市場有效運轉的核心?！兑庖姟访鞔_，資源環境要素交易市場的配額分配要與資源環境目標相銜接，如碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，用水權交易和相關水資源分配、調度、監管等制度銜接，排污權與排污許可制度等銜接，讓資源環境要素交易真正體現資源環境要素的稀缺性和外部性。同時，健全配額分配和出讓制度，在不同主體、區域間合理分配碳排放配額、用水權、排污權，在碳排放權、排污權等領域探索開展初始有償分配。

（二）規范交易對象范圍，著重解決“交易什么”的問題。資源環境要素是一個概念性統稱，《意見》對當前主要的四個市場都作了具體部署。碳排放權方面，穩步擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式，完善全國溫室氣體自愿減排交易市場，加強綠證與全國碳排放權交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接。用能權方面，加強用能權與碳排放權銜接協調，結合全國碳排放權交易市場發展情況，推動各相關地區用能權交易試點有序退出。用水權方面，積極探索和規范推進在黃河等重點流域跨省級行政區域開展用水權交易，支持工業企業、灌區通過節水改造的結余水量參與用水權市場交易，因地制宜推進再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常規水交易。排污權方面，以省級行政區域為單位建立健全排污權有償使用和交易制度，擴展交易主體、豐富交易品種和方式，深化長三角區域一體化排污權交易，探索在同一流域內跨省級行政區域開展排污權交易。

（三）健全交易制度體系，著重解決“如何交易”的問題。健全完善的交易制度體系，是保障市場活力的根基。《意見》在統籌前期資源環境要素市場化交易制度實踐基礎上，提出了一系列完善交易制度的要求。逐步將碳排放權、用水權、排污權等資源環境要素交易有序納入公共資源交易平臺體系，與其他要素共同組成統一高效的要素市場。加強交易規則建設，健全資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度，完善數據歸集、產品交易、信息發布、監督管理等方面規則，加強風險防范。建立健全儲備調節制度，通過預留初始配額、收回失效配額、回購結余配額等方式，形成多層級、多品類的資源環境要素儲備市場。堅持市場化原則，分類健全資源環境要素價格形成機制，真正反映資源稀缺程度、環境損害成本和生態產品價值，促進資源合理配置。強化對資源環境要素交易機構、交易主體和第三方服務機構的監管，營造良好市場環境。

三、以市場化要求補齊基礎能力建設短板

資源環境要素交易市場是高信息敏感、高規則依賴的制度性市場，其有效運轉不僅依賴于制度設計的完備性，更有賴于基礎能力體系的系統支撐。核算統計的準確性、交易平臺的規范性、信息披露的透明性、監管機制的可執行性，是市場機制充分發揮資源配置作用的先決條件?！兑庖姟吩诨A能力建設方面也針對前期政策探索中的重點難點作了系統部署。

一是完善法規標準。統一、清晰、可操作的法規標準體系，是資源環境要素實現權責明晰、可計量、可交易的基礎。加強資源環境要素交易市場法治建設，推進應對氣候變化領域立法，修訂完善水法、節約能源法、排污許可條例等法律法規，科學制修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標準。

二是強化監測核算能力。高質量、高透明度的資源環境數據是市場化機制發揮價格發現與資源配置功能的關鍵。加強碳排放、用水、污染物排放的監測核算能力建設，深入推進重點行業碳排放監測試點，強化取用水監測計量，加快建設排污監測體系，著力提高交易數據的準確性和有效性。

三是健全金融支持體系。金融工具的介入不僅有助于擴大資源環境要素交易市場的流動性，也有利于釋放綠色發展的制度性紅利。積極穩妥推進金融機構參與資源環境要素交易市場建設，引導金融機構開發與資源環境要素相關的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務，推動碳排放權、用水權、排污權相關擔保業務統一登記公示。

四是提升市場服務水平。專業中介服務體系的完善，是提升市場運行效率與公信力的重要推動力，是確保市場活力不可或缺的重要力量。培育發展第三方服務機構，提高資源環境要素核算核查、估值、咨詢、培訓等綜合性服務水平，相關交易平臺也可根據實際需要與第三方服務機構等開展合作，提供確權、流轉、評估等服務。

注：原文載自國家發展改革委微信客戶端。