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基礎設施項目前期工作手續合規性研究（Ⅳ）

環境篇

張雪飛 伍迪

當前我國基礎設施項目在環境方面前期工作主要包括環境影響評價和排污許可等相關手續，此外，在工程項目的竣工驗收階段，還包括環保方面的專項驗收等。

——開展建設項目環境影響評價，自上世紀末《建設項目環境保護管理條例》開始施行以來就一直都是基礎設施項目在環境方面前期手續的核心工作。環境影響評價是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行的分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測。實行建設項目環境影響評價制度，最主要目的是為了防止建設項目產生新的污染、造成生態環境的破壞。

——排污許可制度，從2016年11月開始施行，形成了與環境影響評價制度的有機銜接。如果說環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，那么排污許可制度是企事業單位生產運營期排污的法律依據。為實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管，新建項目必須在發生實際排污行為之前申領排污許可證，環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。

——環保驗收是基礎設施項目竣工后，建設單位按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行的專項驗收。

一、環境影響評價

(一)內涵與適用范圍

分類管理。根據建設項目對環境的影響程度，我國對建設項目的環境影響評價實行分類管理。建設單位應當按照不同標準組織編制不同形式的內容：可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。建設項目的環境影響評價分類管理名錄，由國務院生態環境主管部門（原國務院環境保護行政主管部門）制訂并公布。最新修訂且現行有效的《建設項目環境保護分類管理名錄》由2020年11月30日生態環境部令第16號公布，自2021年1月1日起施行。

最新評價內容。環境影響評價主要以《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）和《建設項目環境保護管理條例》等法規政策為依據。根據最新修訂且現行有效的《環境影響評價法》（2018）以及《建設項目環境保護管理條例》（2017），建設項目的環境影響報告書應當包括：（1）建設項目概況；（2）建設項目周圍環境現狀；（3）建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估；（4）建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證；（5）建設項目對環境影響的經濟損益分析；（6）對建設項目實施環境監測的建議；（7）環境影響評價的結論。環境影響報告表和環境影響登記表的內容和格式，由國務院生態環境主管部門制定。

編制與審批機構。建設單位可以委托技術單位對其建設項目開展環境影響評價，編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表；建設單位具備環境影響評價技術能力的，可以自行對其建設項目開展環境影響評價，編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表。建設項目的環境影響報告書、報告表，由建設單位按照國務院的規定報有審批權的生態環境主管部門審批。國家對環境影響登記表實行備案管理。

審批時點要求。根據當前有關規定，依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的生態環境主管部門審批；建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。依法應當填報環境影響登記表的建設項目，建設單位應當按照國務院生態環境主管部門的規定將環境影響登記表報建設項目所在地縣級生態環境主管部門或環境保護行政主管部門備案。

(二)歷史沿革與合規性要點

1.政策主要內容與演進過程

1998年11月29日國務院發布并施行的《建設項目環境保護管理條例》和2003年9月1日起正式施行的《環境影響評價法》，一直以來都是環境影響評價有關工作的基本遵循。根據兩部法規的修訂過程，可將政策主要內容以2016年為基準按照兩階段進行梳理。

(1)1998年至2016年

關于評價內容。建設項目的環境影響報告書應當包括：建設項目概況；建設項目周圍環境現狀；建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估；建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證；建設項目對環境影響的經濟損益分析；對建設項目實施環境監測的建議；環境影響評價的結論。此外，涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

關于編制機構。環境影響評價文件中的環境影響報告書或者環境影響報告表，應當由具有相應環境影響評價資質的機構編制。接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構，應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發資質證書，按照資質證書規定的等級和評價范圍，從事環境影響評價服務，并對評價結論負責。為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構的資質條件和管理辦法，由國務院環境保護行政主管部門制定。

關于環境影響評價與其他手續的邏輯關系。建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環境保護行政主管部門同意，可以在初步設計完成前報批環境影響報告書或者環境影響報告表。對于按照國家有關規定，不需要進行可行性研究的建設項目，建設單位應當在建設項目開工前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；其中，需要辦理執照的，建設單位應當在辦理營業執照前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表。

關于環境影響評價的審批事權。建設項目的環境影響評價文件（包括環境影響報告書、環境影響報告表、環境影響登記表），由建設單位按照國務院的規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目有行業主管部門的，其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審后，報有審批權的環境保護行政主管部門審批。海洋工程建設項目的海洋環境影響報告書的審批，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定辦理。

(2)2016年至今

2016年和2017年，《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》分別進行了第一次修正和修訂。修改后，在行政審批要求方面，相較于此前最大的變化體現于：環評行政審批不再作為可行性研究報告審批的前置條件；對環境影響登記表不再進行審批，而改為實行備案管理；不再將水土保持方案的審批作為環評的前置條件；取消了環境影響報告書、環境影響報告表預審等。環評審批弱化事前、強化事中和事后監管，有助于促使政府職能正確定位，提升行政管理效能，發揮宏觀控制作用。此外，還強化了規劃環評。規劃環評意見需作為項目環評的重要依據，且后續的項目環評內容的審查意見應予以簡化，體現了規劃和項目之間的有效互動。

法規調整后環境影響評價與其他手續的邏輯關系。依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。

2018年10月29日，《環境影響評價法》進行了第二次修正。在全面深化“放管服”改革的新形勢下，隨著環評技術校核等事中事后監管的力度越來越大，放開事前準入的條件逐步成熟。《環境影響評價法》（2018）不再強制要求由具有資質的環評機構編制建設項目環境影響報告書（表），規定建設單位既可以委托技術單位為其編制環境影響報告書（表），如果自身就具備相應技術能力也可以自行編制。這一方面有利于激發市場活力，通過更加充分的市場競爭提升環評技術服務水平和服務意識，另一方面進一步減輕企業負擔，推進實體經濟發展。取消環評資質管理是與落實責任主體相伴相生的，此次修正版還明確將環評文件的責任主體由環評機構改為建設單位。修訂后的法律明確規定，建設單位對其建設項目環境影響報告書（表）的內容和結論負責，技術單位承擔相應責任。

2.環境影響評價分類管理政策演進

我國實行環境影響評價分類管理。較早實行的環境影響評價分類管理名錄于1999年由環境保護總局公布（環發〔1999〕99號）；較早的正式版本由2002年國家環境保護總局令第14號通過，2003年1月1日起施行。

建設項目對環境可能造成重大影響的，應當編制環境影響報告書，對項目產生的污染和對環境的影響進行全面、詳細的評價。編制環境影響報告書的項目包括：（1）原料、產品或生產過程中涉及的污染物種類多、數量大或毒性大、難以在環境中降解的建設項目；（2）可能造成生態系統結構重大變化、重要生態功能改變或生物多樣性明顯減少的建設項目；（3）可能對脆弱生態系統產生較大影響或可能引發和加劇自然災害的建設項目；（4）容易引起跨行政區環境影響糾紛的建設項目；（5）所有流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊區改建等區域性開發活動或建設項目。

建設項目對環境可能造成輕度影響的，應當編制環境影響報告表，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行分析或者專項評價。編制環境影響報告表的項目包括：（1）污染因素單一，而且污染物種類少、產生量小或毒性較低的建設項目；（2）對地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等有一定影響，但不改變生態系統結構和功能的建設項目；（3）基本不對環境敏感區造成影響的小型建設項目。

建設項目對環境影響很小，不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。此類項目包括：（1）基本不產生廢水、廢氣、廢渣、粉塵、惡臭、噪聲、震動、熱污染、放射性、電磁波等不利環境影響的建設項目；（2）基本不改變地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等，不改變生態系統結構和功能的建設項目；（3）不對環境敏感區造成影響的小型建設項目。

此后，《建設項目環境影響評價分類管理名錄》分別于2008年環境保護部令第2號、2015年環境保護部令第33號、2017年環境保護部令第44號三次更新后重新發布；又于2018年生態環境部令第1號進行修改公布。最新修訂且現行有效的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》是2021年版。相較于此前進行了較大調整：一是明確了名錄之外無環評的原則，提出“未作規定的建設項目，不納入建設項目環境影響評價管理”，同時為確有必要的新興產業項目等，明確了納入環評的途徑。二是對不涉及主體工程的改擴建項目的環評進一步作出界定，明確應按照改擴建的工程內容確定分類，解決執行中“就高不就低”問題。三是加強與排污許可制度銜接。可以通過排污許可登記管理的行業，以及環境影響很小的普通倉庫等不再填報環境影響登記表。四是降低了部分項目的環境影響評價等級，收嚴了部分項目環境影響評價等級。

3.環境影響評價小結

總結環境影響評價手續沿革如表1所示。可以看到，在2016年之前，鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環境保護行政主管部門同意后，可以在初步設計完成前報批環境影響報告書或者環境影響報告表。除此之外，建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批環境影響評價文件。對于不需要進行可行性研究的企業核準或備案項目，建設單位在建設項目開工前報批環境影響評價文件。而在2016年之后，環境影響登記表不再進行審批，而改為實行備案管理。無論是政府審批制項目，還是企業核準、備案制項目，環評文件一律是開工前的必要手續，即建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。2018年以后，取消環評資質管理，不再強制要求由具有資質的環評機構編制項目環境影響報告書和環境影響報告表，建設單位可以委托技術單位編制，如自身具備相應技術能力，亦可以自行編制。同時，建設單位將對其建設項目環境影響報告書和環境影響報告表的內容及結論負責。

表1 環境影響評價手續沿革及合規性要點

同時，隨著《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的逐步更新，需報批的報告書、報告表數量不斷精簡，有利于環評管理重點更加聚焦，營商環境更加優化，實現環評審批正面清單改革試點的常態化和制度化。

二、排污許可

(一)內涵與適用范圍

排污許可，是指環境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證法律文書的形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監管執法的環境管理制度。

排污許可制度銜接了環境影響評價管理制度，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。根據污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，我國對排污單位實行排污許可分類管理。對于污染物產生量、排放量或者對環境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。最新修訂且現行有效的《固定污染源排污許可分類管理名錄》由2019年生態環境部令第11號公布施行。

排污許可主要以國務院辦公廳發布的《控制污染物排放許可制實施方案》、國務院發布的《排污許可管理條例》以及生態環保部發布的《排污許可管理辦法（試行）》等法規政策為依據。

根據2020年發布、2021年施行的《排污許可管理條例》，國務院生態環境主管部門負責全國排污許可的統一監督管理。設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域排污許可的監督管理。申請取得排污許可證，應通過全國排污許可證管理信息平臺或信函等方式提交排污許可證申請表。

排污許可證申請表應當包括建設項目環境影響報告書（表）批準文件或者環境影響登記表備案材料等。對于具備下列條件的排污單位，由具有事權的生態環境主管部門頒發排污許可證：（1）依法取得建設項目環境影響報告書（表）批準文件，或者已經辦理環境影響登記表備案手續；（2）污染物排放符合污染物排放標準要求，重點污染物排放符合排污許可證申請與核發技術規范、環境影響報告書（表）批準文件、重點污染物排放總量控制要求；其中，排污單位生產經營場所位于未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的，還應當符合有關地方人民政府關于改善生態環境質量的特別要求；（3）采用污染防治設施可以達到許可排放濃度要求或者符合污染防治可行技術；（4）自行監測方案的監測點位、指標、頻次等符合國家自行監測規范。

排污許可證應當記載下列信息：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產經營場所所在地等；（2）排污許可證有效期限、發證機關、發證日期、證書編號和二維碼等；（3）產生和排放污染物環節、污染防治設施等；（4）污染物排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放種類、許可排放濃度、許可排放量等；（6）污染防治設施運行和維護要求、污染物排放口規范化建設要求等；（7）特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告的內容和頻次等要求；（9）排污單位環境信息公開要求；（10）存在大氣污染物無組織排放情形時的無組織排放控制要求；（11）法律法規規定排污單位應當遵守的其他控制污染物排放的要求。

(二)歷史沿革與合規性要點

2016年11月10日，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》，明確我國施行排污許可制。排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，應實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。排污許可證是企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境保護部門實施監管的主要法律文書。

關于制定排污許可管理目錄。環境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理，對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、臺賬管理等要求。第一版《固定污染源排污許可分類管理名錄》由2017年環境保護部令第45號公布施行（后生態環保部于2019年更新發布）。

關于規范排污許可證核發。由縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發，地方性法規另有規定的從其規定。企事業單位應按相關法規標準和技術規定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算并申報污染物排放量。環境保護部門對符合要求的企事業單位應及時核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查。首次發放的排污許可證有效期三年，延續換發的排污許可證有效期五年。上級環境保護部門要加強監督抽查，有權依法撤銷下級環境保護部門作出的核發排污許可證的決定。環境保護部統一制定排污許可證申領核發程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時進行規范。

關于合理確定許可內容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容。根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。

2016年12月23日，環境保護部出臺了《排污許可證管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號，后于2018年8月17日廢止）。該部門規章在國務院辦公廳《控制污染物排放許可制實施方案》的基礎上，進一步規范排污許可證申請審核、發放管理等程序，提出環境保護部按行業制訂并公布排污許可分類管理名錄，分批分步驟推進排污許可證管理。排污單位應當在名錄規定的時限內持證排污，禁止無證排污或不按證排污。環境保護部根據污染物產生量、排放量和環境危害程度的不同，在排污許可分類管理名錄中規定對不同行業或同一行業的不同類型排污單位實行排污許可差異化管理。

關于排污許可證的構成。由正本和副本構成，正本載明基本信息，副本載明基本信息、許可事項、管理要求等信息。在排污許可證副本中需載明的許可事項包括：（1）排污口位置和數量、排放方式、排放去向等；（2）排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；（3）法律法規規定的其他許可事項。核發機關根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量。對新改擴建項目的排污單位，環境保護主管部門對上述內容進行許可時應當將環境影響評價文件及批復的相關要求作為重要依據。

關于排污許可證的申請和核發。排污單位在申請排污許可證前，應當將主要申請內容，包括排污單位基本信息、擬申請的許可事項、產排污環節、污染防治設施，通過國家排污許可證管理信息平臺或者其他規定途徑等便于公眾知曉的方式向社會公開。提交排污許可證時需要的申請材料包括：（1）排污許可證申請表（內容包括：排污單位基本信息，主要生產裝置，廢氣、廢水等產排污環節和污染防治設施，申請的排污口位置和數量、排放方式、排放去向、排放污染物種類、排放濃度和排放量、執行的排放標準。）（2）有排污單位法定代表人或者實際負責人簽字或蓋章的承諾書。主要承諾內容包括：對申請材料真實性、合法性、完整性負法律責任；按排污許可證的要求控制污染物排放；按照相關標準規范開展自行監測、臺賬記錄；按時提交執行報告并及時公開相關信息等。（3）排污單位按照有關要求進行排污口和監測孔規范化設置的情況說明。（4）建設項目環境影響評價批復文號，或按照《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）要求，經地方政府依法處理、整頓規范并符合要求的相關證明材料。（5）城鎮污水集中處理設施還應提供納污范圍、納污企業名單、管網布置、最終排放去向等材料。（6）法律法規規定的其他材料。對實行排污許可簡化管理的排污單位，上述材料可適當簡化。總而言之，環評文件批復是辦理排污許可的前置要件和重要依據。

2018年1月10日，環境保護部發布《排污許可管理辦法（試行》，后于2019年8月22日修正。明確2015年1月1日及以后取得建設項目環境影響評價審批意見的排污單位，環境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證。

關于排污許可證的內容有所調整。排污許可證由正本和副本構成，正本載明基本信息，副本包括基本信息、登記事項、許可事項、承諾書等內容。其中設區的市級以上地方環境保護主管部門可以根據環境保護地方性法規，增加需要在排污許可證中載明的內容。需要排污許可證正本和副本中載明的基本信息包括：（1）排污單位名稱、注冊地址、法定代表人或者主要負責人、技術負責人、生產經營場所地址、行業類別、統一社會信用代碼等排污單位基本信息；（2）排污許可證有效期限、發證機關、發證日期、證書編號和二維碼等基本信息。

需要由排污單位申報，并在排污許可證副本中記錄的登記事項包括：（1）主要生產設施、主要產品及產能、主要原輔材料等；（2）產排污環節、污染防治設施等；（3）環境影響評價審批意見、依法分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標、排污權有償使用和交易記錄等。

由排污單位申請，經核發環保部門審核后，在排污許可證副本中進行規定的許可事項包括：（1）排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向等，大氣污染物無組織排放源的位置和數量；（2）排放口和無組織排放源排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放量；（3）取得排污許可證后應當遵守的環境管理要求；（4）法律法規規定的其他許可事項。

排污許可排放量應當從嚴確定。核發環保部門按照排污許可證申請與核發技術規范規定的行業重點污染物允許排放量核算方法，以及環境質量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。對于《排污許可管理辦法（試行》實施前已有依法分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標的排污單位，核發環保部門應當按照行業重點污染物允許排放量核算方法、環境質量改善要求和重點污染物排放總量控制指標，從嚴確定許可排放量。2015年1月1日及以后取得環境影響評價審批意見的排污單位，環境影響評價文件和審批意見確定的排放量嚴于按照上述規定中確定的許可排放量的，核發環保部門應當根據環境影響評價文件和審批意見要求確定排污單位的許可排放量。

在多年探索、實踐積累的基礎上，2020年12月9日，我國發布《排污許可管理條例》（2021年3月1日生效），實現了排污管理專項立法，明確了“按證排污”的法律地位，確定“一證式”管理模式，并進一步明確了排污單位的主體責任，為固定污染物管理制度更加成熟完善奠定了重要的法規基礎。

在環境制度建設上，《排污許可管理條例》一是明確了排污單位污染物排放控制的主體責任，二是強化了生態環境主管部門事中事后監管職責，三是引入社會監督，構建新型環境治理體系。明確排污許可證不僅是“排污資格證”，更是排污行為的法律性要求和規范性要求載體。排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責任回歸企業，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

依照法律規定實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者，應當依照《排污許可管理條例》規定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物。關于申請排污許可證，申請取得排污許可證，可以通過全國排污許可證管理信息平臺提交排污許可證申請表，也可以通過信函等方式提交。排污許可證申請表應當包括的事項為：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產經營場所所在地、統一社會信用代碼等信息；（2）建設項目環境影響報告書（表）批準文件或者環境影響登記表備案材料；（3）按照污染物排放口、主要生產設施或者車間、廠界申請的污染物排放種類、排放濃度和排放量，執行的污染物排放標準和重點污染物排放總量控制指標；（4）污染防治設施、污染物排放口位置和數量，污染物排放方式、排放去向、自行監測方案等信息；（5）主要生產設施、主要產品及產能、主要原輔材料、產生和排放污染物環節等信息，及其是否涉及商業秘密等不宜公開情形的情況說明。

排污許可證應當記載的信息包括：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產經營場所所在地等；（2）排污許可證有效期限、發證機關、發證日期、證書編號和二維碼等；（3）產生和排放污染物環節、污染防治設施等；（4）污染物排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放種類、許可排放濃度、許可排放量等；（6）污染防治設施運行和維護要求、污染物排放口規范化建設要求等；（7）特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告的內容和頻次等要求；（9）排污單位環境信息公開要求；（10）存在大氣污染物無組織排放情形時的無組織排放控制要求；（11）法律法規規定排污單位應當遵守的其他控制污染物排放的要求。排污許可證有效期為5年。

綜上，總結排污許可制度建立與手續沿革如表2所示。可以看到排污許可制度始于2016年，事權主管部門原先是環境保護部，后來是生態環境部。在部門規章層面先后經歷了《排污許可證管理暫行規定》《排污許可管理辦法（試行）》的變革。2020年，國務院制定《排污許可管理條例》，并與2021年3月1日正式施行，從行政法規的層面，依據污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，對排污單位實行排污許可分類管理。

表2  排污許可手續沿革及合規性要點

三、環境保護設施建設與環保驗收

為了防止環境污染和生態破壞，確保環境保護設施與建設項目主體工程順利同時投產使用，我國對建設項目實行竣工環境保護驗收制度。關于項目竣工驗收階段，環保方面的專項驗收手續在行政法規層面的主要依據是《建設項目環境保護管理條例》；在部門規章層面的主要依據是國家環境總局發布的《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》。關于環保驗收手續具體的適用范圍、歷史沿革與合規性要點，詳見本系列研究此前發布的文章《基礎設施項目合規性系列研究（建設施工篇）》（點擊閱讀原文）。

根據最新修訂且現行有效的《建設項目環境保護管理條例》（2017），建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。建設項目的初步設計，應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算。

建設單位應當將環境保護設施建設納入施工合同，保證環境保護設施建設進度和資金，并在項目建設過程中同時組織實施環境影響報告書、環境影響報告表及其審批部門審批決定中提出的環境保護對策措施。

分期建設、分期投入生產或者使用的建設項目，其相應的環境保護設施應當分期驗收。對于編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。對于編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。其他建設項目投入生產或者使用后，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定開展環境影響后評價。

四、總結

建設項目環境影響評價，是對項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。排污許可，是環境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證法律文書形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監管執法的環境管理制度。

2023年3月，國家發展改革委發布《關于規范高效做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目申報推薦工作的通知》（發改投資〔2023〕236號），在“嚴把投資管理合規性”部分明確，“投資管理手續是否合規，應以項目投資建設時的法律法規和國家政策作為主要判定依據”。在過去二十年來，有關法規政策對以環境影響評價為代表的基礎設施項目環境方面的手續要求，有一定的調整和變化，尤其是2016~2017年間《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》的修訂，因此本文分別以2012年和2021年作為參考時點進行相關手續的梳理和總結。

(一)以2012年為參考時點的合規性要點總結

圖1 環境手續要點及與其他事項的關聯（2012年）

總結以2012年為參考時點的基礎設施項目環境方面主要手續脈絡和要點如圖1所示。需要強調的是，本流程圖以環境影響評價、環保驗收等手續為主線，主要為了闡明辦理環境方面項目前期工作手續的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續事項，其他方面中具體的項目前期工作手續有省略。

一方面，根據《建設項目環境保護管理條例》（1998）和《環境影響評價法》（2003），鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環境保護行政主管部門同意后，可以在初步設計完成前報批環境影響報告書或者環境影響報告表。除此之外，建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批環境影響評價文件。對于不需要進行可行性研究的企業核準或備案項目，建設單位在建設項目開工前報批環境影響評價文件。

另一方面，根據《建設項目環境保護管理條例》（1998），建設項目竣工后，建設單位應當向審批環境影響報告書、環境影響報告表、環境影響登記表的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。

(二)以2021年為參考時點的合規性要點總結

圖2 環境手續要點及與其他事項的關聯（2021年）

總結以2021年為參考時點的基礎設施項目環境方面主要手續脈絡和要點如圖2所示。本流程圖增加了排污許可事項。與圖1類似地，以環境影響評價、排污許可、環保驗收等手續為主線，主要為了闡明辦理環境方面項目前期工作手續的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續事項，其他項目前期工作手續有省略。

其一，根據《環境影響評價法》（2016）和《建設項目環境保護管理條例》（2017），對于填報環境影響登記表的項目不再進行審批，而改為實行備案管理。無論是政府審批制項目，還是企業核準、備案制項目，環評文件一律是開工前的必備手續。

其二，根據《控制污染物排放許可制實施方案》（2016）、《排污許可管理辦法（試行）》（2018）和《排污許可管理條例》（2021），我國施行排污許可制度，未取得排污許可證的，不得排放污染物。

其三，根據《建設項目環境保護管理條例》（2017），編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。除此之外的建設項目投入生產或者使用后，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定開展環境影響后評價。

其四，根據《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（2017），納入排污許可管理的建設項目，無證排污或者不按證排污的，建設單位不得提出驗收合格的意見。

此外，環保驗收方面，由環境保護行政主管部門對建設項目需要配套建設的環保設施竣工驗收。2017年以后，對于環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，填報環境影響登記表的項目不再進行環保驗收要求，開展環境影響后評價。