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新型電力系統(tǒng)構(gòu)建背景下

電力體制深化改革研究

——青海試點(diǎn)改革條件分析

徐佳成

摘要：新能源電力是我國新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的重要組成部分，其快速發(fā)展使我國能源電力行業(yè)形態(tài)發(fā)生著巨大的變化，也給現(xiàn)行的電力體制帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。本文在總結(jié)分析我國新能源電力行業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國電力體制改革目標(biāo)，分析新型電力系統(tǒng)構(gòu)建中有關(guān)新能源電力發(fā)展的體制障礙，研判了進(jìn)一步深化改革的基礎(chǔ)條件，研究了青海省作為深化改革試點(diǎn)的優(yōu)勢，從市場定位、區(qū)域差異和合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等方面提出了改革建議。

關(guān)鍵詞：新能源電力；電力體制；試點(diǎn)改革；青海省

推動(dòng)電力來源結(jié)構(gòu)清潔化和終端消費(fèi)能源電氣化是我國進(jìn)行能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)之一。我國電力工業(yè)的發(fā)展壯大，電力體制的不斷深化改革在其中扮演著護(hù)航者的重要角色。我國新能源電力的蓬勃發(fā)展建立在國家對(duì)其培育階段的大力扶持，在其全面邁向市場化競爭的現(xiàn)階段，對(duì)現(xiàn)行電力體制既是新的挑戰(zhàn)，又是進(jìn)一步深化改革的新機(jī)遇。找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，試點(diǎn)先行，是我國在發(fā)展改革過程中的重要法寶之一。

一、我國電力體制改革背景

1997年，國家電力公司的成立拉開了我國電力市場化體制改革的序幕，提出了“政企分開，省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)”為內(nèi)容的“四步走”的改革方略[1]。2002年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號(hào)）文的發(fā)布，將我國電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分為五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分開”[2]。2015年，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）文的發(fā)布開啟了新一輪的電力體制改革。2021 年 3 月 15 日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上對(duì)能源電力發(fā)展作出了系統(tǒng)闡述，首次提出構(gòu)建新型電力系統(tǒng)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，為新時(shí)代能源電力發(fā)展提供了根本遵循[3]。

在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)充分實(shí)現(xiàn)市場化競爭是我國電力體制改革的目標(biāo)，減少政府過度干預(yù)和打破電網(wǎng)環(huán)節(jié)壟斷是一直在努力進(jìn)行的兩大改革任務(wù)。這種努力也辯證地揭示了適度的政府干預(yù)和電網(wǎng)企業(yè)壟斷在促進(jìn)我國能源電力事業(yè)發(fā)展過程中存在的必要性，個(gè)中原因與我國長期堅(jiān)持能源清潔化利用的政策密不可分。2009年，以《中華人民共和國可再生能源法》的頒布為起點(diǎn)，我國實(shí)施了長達(dá)十余年的可再生能源電力補(bǔ)貼政策，在發(fā)電領(lǐng)域，最有開發(fā)前景的太陽能和風(fēng)能兩種新能源電力是接受補(bǔ)貼的主體。以太陽能和風(fēng)能發(fā)電為主體的新能源電力是我國清潔能源體系構(gòu)成中的發(fā)展重點(diǎn)。在新能源發(fā)電新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)培育過程中，國家的政策扶持是主要推動(dòng)力，電網(wǎng)企業(yè)是國家政策落地的重要實(shí)施者，在其中扮演著可再生能源基金征收和新能源電力補(bǔ)貼計(jì)量、結(jié)算等代理人角色。

2021年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)）宣布我國新能源中的光伏發(fā)電和陸上風(fēng)電執(zhí)行平價(jià)上網(wǎng)、不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼，標(biāo)志著我國以光伏發(fā)電和風(fēng)電為增量主體的清潔能源電力在供給側(cè)已實(shí)現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，標(biāo)志著我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中提高清潔能源電力占比的戰(zhàn)略進(jìn)程，已脫離政府培育，邁向市場化自由競爭發(fā)展的新階段。

二、新階段問題

根據(jù)2022年全年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，太陽能發(fā)電和風(fēng)電發(fā)電量1.2萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)總發(fā)電量的14%，較2010年和2015年提高13%和10%[3]。截至2023年10月底，全國累計(jì)發(fā)電裝機(jī)容量約28.1億千瓦，其中太陽能發(fā)電裝機(jī)容量約5.4億千瓦、風(fēng)電裝機(jī)容量約4.0億千瓦，二者共計(jì)9.4億千瓦，占總裝機(jī)容量的33%[4]。

圖1 2022年全國各類電源裝機(jī)和發(fā)電量占比[3]

我國新能源電力發(fā)展成績突出，在國內(nèi)已建立起較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，但在當(dāng)下邁進(jìn)全面市場化競爭的新階段，也暴露出發(fā)展不平衡不充分的問題，存在著電源側(cè)上網(wǎng)受阻而窩電浪費(fèi)、電網(wǎng)側(cè)清潔能源電力輸送通道利用率低，而國內(nèi)部分區(qū)域卻存在著嚴(yán)重缺電的供需結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因一方面與新能源電力出力不穩(wěn)定的電力特性有關(guān)，另一方面主要是相關(guān)支撐配套體系不完善、發(fā)展滯后。

在產(chǎn)業(yè)培育階段，國家對(duì)新能源電力上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼促進(jìn)了技術(shù)迭代更新進(jìn)步，但也在一定程度上扭曲了新能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，在資本逐利的本能驅(qū)動(dòng)下，為最大化獲取補(bǔ)貼，新能源電力在電源端單兵突進(jìn)，電力裝機(jī)規(guī)模迅猛增長，而本應(yīng)整體跟進(jìn)的配套軟硬件支撐體系則長期處于被動(dòng)倒逼建設(shè)狀態(tài)。從新能源電力全產(chǎn)業(yè)鏈供需對(duì)比形態(tài)考衡，表現(xiàn)為中游的電力生產(chǎn)和供給能力突出、上游的風(fēng)機(jī)和光伏組件等供應(yīng)能力市場反應(yīng)遲滯、下游的送出和消納受限明顯。從配套支撐上看，硬件不足主要體現(xiàn)在新能源電力接入系統(tǒng)和送出的電力設(shè)施建設(shè)滯后、調(diào)峰儲(chǔ)能設(shè)施短缺兩個(gè)方面；軟件不足主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同性差、電價(jià)機(jī)制不完善、電力自主優(yōu)化組合和調(diào)度的市場靈活性不足、項(xiàng)目投資管理辦法總體落后。隨著電力生產(chǎn)和配套支撐體系之間的差異越來越大，這種產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)性的失衡最終導(dǎo)致單純的新能源電源項(xiàng)目在失去電價(jià)補(bǔ)貼后出現(xiàn)投資積極性整體下滑。

三、電力體制深化改革條件和試點(diǎn)選擇分析

（一）電力體制深化改革基礎(chǔ)條件

新能源電力已成為我國能源電力的重要組成部分，是我國在世界上具有明顯比較優(yōu)勢的能源品種，堅(jiān)持充分開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)清潔化轉(zhuǎn)型的保障。新能源電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性發(fā)展失衡問題亦是我國當(dāng)前整個(gè)電力行業(yè)的主要問題。回顧我國電力事業(yè)的發(fā)展，每當(dāng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡制約行業(yè)健康發(fā)展之時(shí)，便是需要破除體制障礙、進(jìn)一步牢固發(fā)展根基，推動(dòng)電力體制深化改革之時(shí)。從我國當(dāng)前的能源電力宏觀背景和市場微觀要求兩方面看，我國電力體制也已具備進(jìn)一步深化改革的基礎(chǔ)條件。

宏觀背景上，大力發(fā)展清潔能源電力是我國長期堅(jiān)持的基本國策，占主導(dǎo)地位的新能源主力太陽能和風(fēng)能發(fā)電已基本實(shí)現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，標(biāo)志著我國能源結(jié)構(gòu)清潔化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實(shí)施已具備良好的技術(shù)支撐條件；新能源電力產(chǎn)業(yè)全面走向市場化自由競爭以實(shí)現(xiàn)高效資源利用是必然的趨勢；為培育和扶持新能源電力發(fā)展而存在的政府對(duì)市場資源配置的干預(yù)，諸如電價(jià)補(bǔ)貼、市場發(fā)現(xiàn)和價(jià)格代議等，已具備逐步有序退出的條件。

市場微觀要求上，伴隨大規(guī)模市場行為的發(fā)生，市場投資主體也要求匹配以相應(yīng)的市場主動(dòng)性，而當(dāng)前電網(wǎng)環(huán)節(jié)建設(shè)、調(diào)度和交易等諸多壁壘嚴(yán)重制約了新能源電力投資主體的市場活力。適當(dāng)減少政府和電網(wǎng)在發(fā)、輸、配、用電環(huán)節(jié)的干預(yù)有益于市場主體自主增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)和尋找市場的參與能力。迫切需要政府發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)市場信息資源得以充分流動(dòng)，激發(fā)鼓勵(lì)市場資源充分流向新能源電力產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)、健全新能源電力發(fā)展的軟硬件配套支撐體系。

（二）試點(diǎn)選擇分析

我國幅員遼闊，資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)迥異，全國各區(qū)域的電力發(fā)展也表現(xiàn)出明顯的差異，清潔能源電力總體呈現(xiàn)出西電東送、北電南送的格局，傳統(tǒng)水電資源集中在西北黃河流域和西南區(qū)域，新能源電力資源集中在華北和西北區(qū)域。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)濟(jì)主線視角，我國電力體制的進(jìn)一步深化改革應(yīng)以開發(fā)潛力巨大的新能源電力為重點(diǎn)。

試點(diǎn)先行是我國改革開放實(shí)踐中的重要法寶，選取青海省作為當(dāng)前電力體制深化改革試點(diǎn)具有較好的典型性和示范意義，其原因主要有以下五個(gè)方面：

一是新能源開發(fā)潛力大。青海省風(fēng)力和太陽能資源稟賦優(yōu)異，尤其是太陽能技術(shù)可開發(fā)容量達(dá)35億千瓦，僅次于西藏位居全國第二，且省內(nèi)沙漠、戈壁、荒漠等未利用土地多，土地利用成本低，具備集約化和規(guī)模化開發(fā)利用的條件。

二是有政策環(huán)境基礎(chǔ)。2021年，習(xí)近平總書記在全國兩會(huì)和考察青海時(shí)寄予了青海省打造成國家清潔能源產(chǎn)業(yè)高地的殷切期望，青海省是生態(tài)保護(hù)大省，省內(nèi)已正式設(shè)立的有全國規(guī)模最大的三江源國家公園，還有正在積極推動(dòng)設(shè)立的祁連山和青海湖國家公園，生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列政策環(huán)境建設(shè)起步早、基礎(chǔ)好，為清潔能源開發(fā)利用打下了良好的政策環(huán)境基礎(chǔ)。

三是地理位置特殊、輻射范圍大。西北地區(qū)和西藏是我國清潔能源資源富集區(qū)，是未來我國清潔能源開發(fā)的主戰(zhàn)場，青海在西北五省中位置居中，西南部與西藏毗連，是西北電網(wǎng)與西藏電網(wǎng)的連接樞紐，聯(lián)動(dòng)作用潛力大、輻射范圍廣。

四是深化改革阻力較小，易形成示范效應(yīng)。青海省現(xiàn)代電力工業(yè)起步晚、底子薄，電力體系整體規(guī)模小，涉及的各方利益較少，由此在進(jìn)一步深化改革中需要克服的體制障礙較少，有利于改革計(jì)劃的整體順利推進(jìn)以達(dá)到改革目標(biāo)，易于總結(jié)積累建設(shè)性改革經(jīng)驗(yàn)。

五是有較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。自全國大力發(fā)展新能源電力以來，青海新能源電力產(chǎn)業(yè)跟緊步伐，有了長足的發(fā)展，在此實(shí)踐過程中隱存的各類問題暴露得比較充分，也積累了相當(dāng)?shù)慕鉀Q經(jīng)驗(yàn)，為試點(diǎn)改革奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、電力體制深化改革原則導(dǎo)向建議

電力體制深化改革是當(dāng)下我國能源電力健康發(fā)展的時(shí)代要求。在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整過程中，電力體制深化改革亦需堅(jiān)定目標(biāo)，把握好幾個(gè)原則導(dǎo)向：

一是以最大化消納清潔能源電力為導(dǎo)向。需求側(cè)在穩(wěn)步提高和均衡全國各省區(qū)消納清潔能源電力水平以創(chuàng)造更大清潔能源電力市場容量的基礎(chǔ)上，電力體制深化改革的重點(diǎn)在供給側(cè)建設(shè)，加強(qiáng)清潔能源電力供給支撐體系建設(shè)，以清潔能源電力高比例利用為目標(biāo)疏通各環(huán)節(jié)體制障礙，尤其需明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在電力市場中的職能定位，能交給市場的堅(jiān)決交給市場，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。

二是因地制宜、注重改革實(shí)踐。在深化改革中避免“一刀切”，要充分考慮到各區(qū)域客觀存在的差異性，國家應(yīng)鼓勵(lì)作為實(shí)踐主體的地方政府勇于發(fā)現(xiàn)和破除體制障礙、積極開展體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性深耕改革實(shí)踐的土壤，把電力體制改革建設(shè)工作做細(xì)做精、落到實(shí)處。

三是遵循產(chǎn)業(yè)一般發(fā)展規(guī)律。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破升級(jí)后及時(shí)推動(dòng)配套軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展壯大的內(nèi)在規(guī)律要求，在進(jìn)一步的電力體制深化改革中應(yīng)重視與各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的銜接和產(chǎn)業(yè)鏈的強(qiáng)化建設(shè)，充分利用好存量資源、補(bǔ)齊短板，以基礎(chǔ)設(shè)施和上游產(chǎn)業(yè)鏈適當(dāng)超前建設(shè)支撐清潔能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四是以系統(tǒng)觀統(tǒng)籌推進(jìn)改革。電力體系網(wǎng)絡(luò)化鏈接的物理特性決定了區(qū)域電力聯(lián)系的緊密性，各省區(qū)在改革實(shí)踐中應(yīng)避免條塊化、碎片化“自顧門前雪”的狹隘視角，主動(dòng)加強(qiáng)區(qū)域合作，從更大的空間維度尋求產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作。

五、結(jié)語

改革沒有終點(diǎn)，只有進(jìn)行時(shí)。能源電力作為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿Γ盐諘r(shí)代脈搏、堅(jiān)定能源清潔化利用目標(biāo)，不斷優(yōu)化調(diào)整我國電力體制是我國能源電力事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。

參考文獻(xiàn)

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