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基礎設施REITs項目用地合規問題及其破解

徐成彬  李文崢  翟聳君

土地是財富之母，更是基礎設施REITs底層資產的核心載體。我國實行土地公有制，所有權歸屬于國家與集體，市場主體所獲得的僅為土地使用權，具體取得方式包括劃撥、出讓（含協議與招拍掛）、出租、作價出資（入股）以及二級市場交易等。土地用途涵蓋農業、林業、工業、住宅、商服等多種類型，加之土地管理制度持續演進，諸多因素交織，共同構成了基礎設施REITs項目用地的復雜合規圖景。因此，在REITs項目申報推薦之前，必須在法律框架內系統破解土地合規難題。

一、REITs項目用地性質的政策演進

在REITs發行條件的優化路徑中，收益率調整是市場關注的“明線”，而用地性質的逐步放寬，則是一條不顯眼卻至關重要的“暗線”，對于持續推動REITs項目發行和市場建設具有深遠影響。

試點初期，REITs資產范圍嚴格限定在典型基礎設施領域。國家發展改革委2020年發布的586號文件明確規定，“酒店、商場、寫字樓、公寓、住宅等房地產項目不屬于試點范圍”，并強調“項目用地性質為非商業，非住宅用地”。

2021年，958號文將保障性租賃住房納入REITs試點范圍，在繼續排除“酒店、商場、寫字樓等商業地產項目不屬于試點范圍”的同時，允許“租賃住房用地以及為保障項目正常運轉而無法分割的辦公用房、員工宿舍等少數配套設施用地”作為例外。這一調整在用地性質上實現了重要突破。

2023年236號文件，進一步將百貨商場、購物中心、農貿市場、社區商業項目等界定為消費基礎設施納入REITs試點范圍，用地政策隨之迎來了根本性的轉折。文件明確，“項目用地性質符合土地管理相關規定”，意味著監管機構不再針對REITs項目的用地性質設定特別限制，只要符合國家土地管理要求即可。例如，華潤萬象城宗地用途為零售商業與商務金融，物美項目用地涵蓋商業、辦公、公寓等多種類型。

2024年7月發布的1014號文件，進一步拓展至市場化租賃住房、景區配套旅游酒店、養老設施，以及與消費基礎設施物理上不可分割、產權上歸屬同一發起人（原始權益人）的酒店和商業辦公用房，用地要求仍延續“依法合規，用地性質符合土地管理相關規定”的表述。

實踐表明，項目政策的漸進式調整，不僅滿足了基礎設施REITs市場擴容與常態化發行的需求，也有力推動了租賃住房、商業、文旅、養老等多類用地的盤活利用。

二、REITs發行中常見土地使用合規問題與應對

項目用地手續十分復雜，常見用地問題包括土地手續不全、劃撥用地轉讓限制、集體用地轉讓障礙、土地規劃用途與實際不符等。土地使用依法合規，是REITs順利發行的基本前提。

（一）用地規劃手續缺失

部分項目因歷史原因未能完整辦理用地規劃手續。對此，應按照投資管理手續合規性原則予以處理，特別考慮到2019年自然資源部關于“多規合一”有關政策，補正相關手續。

（二）劃撥土地轉讓限制

根據《土地管理法》，城市基礎設施及國家重點扶持的能源、交通、水利等項目，可以劃撥方式取得用地，其使用權的轉讓受到嚴格規定，需要通過合規創新實現資產入池。

1.土地剝離與價值隔離

對項目公司僅擁有經營收益權類的情景，可采取以下方式處理：項目估值中不包含土地使用權市場價值，基金存續期間不轉移項目涉及土地的使用權（政府相關部門另有要求的除外），基金清算時或經營收益權到期時按照相關協議約定以及法律法規規定處理相關土地使用權。

如廣河高速（廣州段）項目，項目公司可無償使用項目用地且承諾不會發生項目用地使用權變更，項目現有評估結果不包含項目土地價值；項目收費期限期滿后，無償向交通主管部門辦理收費公路移交手續。使用劃撥土地建設的公租房項目，可以參考這一作法，構建特許經營模式，合規解決劃撥用地問題，實現發行REITs的目的。

2.土地作價出資（入股）

對于劃撥用地或歷史遺留未確權土地，可探索作價出資（入股）模式，將土地評估作價后轉為國有資本金，完善用地手續。

根據《劃撥用地目錄》，高速公路服務區內經營性用地不屬于可以通過劃撥方式取得的公路交通設施用地，應以有償方式取得土地使用權。

例如，華泰江蘇交控REIT的平望服務區涉及這一問題。江蘇交控提出“對符合條件的土地按照作價出資（入股）方式配置”的方案，經江蘇省人民政府批完成作價出資，辦理了平望服務區經營性用地的不動產權證書。

3.補繳土地出讓金

對原為劃撥用地的經營性用地（如收費公路服務區），可以通過補繳土地出讓金、補辦土地出讓手續，實現“劃撥轉出讓”，進而入池REITs資產。

招商公路REIT亳阜高速公路項目的辛集服務區原本是劃撥用地，為了發行REITs，原始權益人與當地自然資源主管部門進行溝通，決定將其轉為協議出讓用地。經公示無異議、簽署土地轉讓協議、經營性用地土地分宗、補繳土地出讓金等程序，完成了服務區用地性質轉換并順利入池。

（三）租賃用地的合規管理

風力、光伏等可再生能源項目常通過租賃方式使用農村集體土地。從土地用途、簽約對象到租賃期限等，都要依法合規，特別還要符合民法典中對于租賃行為的相關規定。

土地用途上，不能占用基本農田和林業用地。租賃期限上，租賃合同的租賃期限不得超過20年。簽約程序上，租賃集體經營性建設用地須經集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表同意。中航京能光伏REIT即通過重新簽署經村民表決通過的集體用地租賃協議，夯實了用地合法性。

（四）土地用途不一致問題

土地使用權證上記載的土地用途，是土地使用權人按照法律規定和土地出讓合同約定的用途使用土地的法律依據。在REITs項目申報中，經常遇到土地實際用途與規劃不盡一致的情況，如在工業用地上建設倉儲設施、在商業金融用地建設產業園區。如果實際土地用途與土地使用權證記載不一致，必須經相關部門確認或批準用途調整。

《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》(國辦發〔2022〕19號)明確提出，對需調整規劃或土地用途的項目，應依法依規推進評估與程序履行，積極創造合規條件。

三、土地使用合規性的審核要點

（一）已上市REITs用地性質概覽

截至2025年10月31日，已上市租賃住房REITs和消費基礎設施REITs項目用地情況如表1和表2所示。

表1 已上市租賃住房REITs項目用地情況

信息來源：已上市REITs項目招募說明書。

表2 已上市消費基礎設施REITs項目用地情況

信息來源：已上市REITs項目招募說明書。

 (二）不同類型項目的合規審核重點

基礎設施REITs項目審核時，需依據項目用地性質、項目公司是否擁有土地使用權，并結合土地使用權取得方式，來分析判斷項目公司使用土地的合規性要求。

項目公司擁有土地使用權的所有權項目，要根據土地使用權取得方式分類審核：劃撥用地需市縣人民政府或自然資源行政主管部門出具的無異議函，函中應包含“對該項目以100%股權轉讓方式發行基礎設施REITs無異議”有關表述；協議出讓用地，應由原土地出讓合同簽署機構（或按現行規定承擔相應職責的機構）出具無異議函，函中也應包含“對該項目以100%股權轉讓方式發行基礎設施REITs無異議”有關表述；招拍掛出讓或二級市場交易方式取得土地使用權，需說明取得土地使用權的具體方式、出讓（轉讓）方、取得時間及相關前置審批流程等情況。

項目公司擁有土地使用權的經營收益權項目，發起人（原始權益人）和基金管理人應就土地使用權作出承諾，明確“項目估值不含土地使用權市場價值，基金存續期間不轉移項目涉及土地的使用權（政府相關部門另有要求的除外），基金清算時或特許經營權等相關權利到期時將按照特許經營權等協議約定以及政府相關部門的要求處理相關土地使用權”有關表述。

項目公司不擁有土地使用權的項目，應核查土地使用權擁有人取得方式、出讓（轉讓）方和取得時間等相關情況，土地使用權擁有人與項目公司之間的關系，以及項目公司使用土地的具體方式、使用成本、使用年限和剩余使用年限，分析使用成本的合理性等。

項目使用集體土地，應關注集體土地所有權人與項目公司之間的關系，協議是否經過相關有權主體同意。若存在外部租賃土地，應關注租賃期限及剩余年限情況。

（三）重點行業用地審核重點

收費公路項目，若沿線服務區收益納入REITs底層資產，且服務區用地通過劃撥方式取得，應關注服務區用地是否依法合規。如果土地使用權在第三方名下，需取得其出具的無異議函。

風力發電、光伏發電、水電等清潔能源項目，須排查用地是否涉及生態紅線、耕地、壓覆礦、軍事區域等限制開發區域，并核實是否取得林地、草地、耕地、湖泊水面等審批與補償手續。

四、破解REITs用地合規難題的深層思考

依據《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目申報材料格式文本（2024年版）》，用地合規手續主要包括：建設項目選址意見書（2019年9月以后為建設項目用地預審與選址意見書）、建設用地規劃許可證、土地預審意見（2019年9月以后為建設項目用地預審與選址意見書）、建設用地批準書（2019年9月以前）、建設項目土地使用權證（或不動產權證）。

項目參與機構應依據項目建設時間及當時適用法律法規規定，全面審視用地手續的合規性，對企業和項目開展系統性“合規體檢”。

REITs對底層資產合規性要求，不僅限于不動產權證。原始權益人需理解，即使已取得權證，仍須回溯核查建設階段各項手續。《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》明確規定，未取得建設工程規劃許可證或未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，租賃合同無效。因此，即使持有權證，資產現金流仍可能因前期手續瑕疵面臨法律風險。

（一） 文旅景區項目用地合規路徑

大多數景區用地面積大、區位遠離市區，必須重點核查地塊是否符合旅游用地性質、是否違規占用基本農田、用地權利是否受限等。鑒于景區內建構筑物年代跨度大、產權復雜，建議按性質分類確權。

一是國家所有的自然資源（如林地、湖泊）以及文物古跡等，無需補辦產權證。

二是無權屬證明的歷史建筑，由主管部門確認安全性與合規性，并確認權屬歸國家。

三是原始權益人或項目公司投資建設的配套設施，應提請主管部門補辦權屬證書及建設手續。

（二） 清潔能源項目用地合規路徑

風電、光伏等清潔能源項目用地，應重點排查項目是否占用生態紅線、自然保護區、國家濕地公園、風景名勝區等，并關注集電線路和送出線路用地合規性。

如占用生態紅線，需根據用地批復與紅線劃定成果批復時間，論證零星壓覆合規性。

如涉及自然保護區，應主動溝通主管部門，爭取同意函件，或將該資產剝離。

如違規占用濕地或風景名勝區且無法整改，應在資產重組環節將該部分資產剝離。

如集體土地用于線路建設，須核查租賃協議與村民表決文件，防范履約風險與群體性事件。

（三）水利、水電類項目用地合規路徑

首要任務應明確工程所有權，根據“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”原則推進確權登記。

2015年3月后，應依《不動產登記暫行條例》辦理統一登記，落實“房地一體”原則。同時還應關注項目是否占用基本農田、林地、草地、生態紅線、水源保護區等，處理方式同清潔能源項目。

破解基礎設施REITs項目用地合規難題，是激活存量資產、暢通經濟循環的關鍵一環。盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施，是完善要素市場化配置的重要舉措。立足黨的二十屆四中全會強調的高質量發展原則與“十五五”規劃深化要素市場化配置的戰略方向，通過制度創新打通用地堵點，可將低效用地、閑置設施等“沉睡財富”轉化為推動經濟發展的強勁動能。

展望未來，在國家發展改革委與中國證監會的政策引領下，公募REITs市場有望進一步擴容提質，以存量盤活支撐增量優化，為構建統一大市場、實現經濟持續健康發展注入不竭動力。

注：本文根據《REITs：中國實踐》相關章節整理。